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21/11/2017 18:08
Home Articoli PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Legittimi i limiti di accesso ai pareri legali resi nel contenzioso della Pa

Legittimi i limiti di accesso ai pareri legali resi nel contenzioso della Pa

di Romina Cauteruccio

Una società a partecipazione pubblica controllata in toto dal Comune ha negato il diritto di accesso ad alcuni pareri legali indicati in una delibera della Giunta municipale (allo scopo di approvare alcune proposte transattive nell'ambito di procedimenti contenziosi) stante la natura extraprocedimentale dei documenti defensionali riconducibili alla salvaguardia del diritto di difesa della Pa e in quanto tali coperti da segreto professionale. Veniva quindi presentato ricorso per l'accertamento della illegittimità del silenzio – rigetto in riferimento all'istanza di accesso alla documentazione relativa al contenzioso riguardante lavoratori interinali e a termine.

 

L'equilibrio tra diritto di accesso e tutela della riservatezza
L'orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa ritiene che non sussiste un diritto perfetto ad accedere agli atti collegati all'agire dell'attività amministrativa. Si riconosce infatti in linea generale l'accessibilità ai pareri richiesti dall'amministrazione nell'ambito di un'istruttoria procedimentale, collegata all'emanazione di un successivo provvedimento amministrativo che richiami il parere legale nella sua motivazione, il quale esplica i suoi effetti nei confronti di un terzo. In tali casi il Consiglio di Stato ha più volte chiarito che a quest'ultimo va garantita la possibilità di conoscere l'atto processuale presupposto, attraverso l'esercizio del diritto di accesso, in quanto oggettivamente connesso ad un procedimento amministrativo.

La decisione
Con sentenza 11 ottobre 2016 n. 1193 del Tar Puglia – Bariil ricorso viene parzialmente accolto e viene respinta la domanda di accesso relativamente ai pareri legali richiamati in quanto deve escludersi la loro natura endoprocedimentale, atteso che essi non sono richiamati nella motivazione di un provvedimento finale ma esclusivamente in una delibera della Giunta comunale teleologicamente finalizzata all'approvazione della successiva formalizzazione delle proposte transattive circa l'assunzione dei dipendenti della società resistente. In questi limiti, pertanto, il diniego di accesso è legittimo e va confermato. In base alle conclusioni il Collegio ritiene che il ricorso debba essere accolto in riferimento all'accesso dei documenti richiesti, fatta eccezione dei pareri legali e gli eventuali atti defensionali coperti da segreto professionale. Viceversa, ritiene inammissibile la domanda, posta incidenter tantum, di dichiarazione di illegittimità della delibera, stante la genericità e la irritualità della sua formulazione.

L'accesso ai documenti
La questione di fondo concerne la nozione di "attività amministrativa", essendo noto che l'accesso ai documenti amministrativi costituisce "principio generale dell'attività amministrativa", in virtù dell'interesse alla partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica e all'imparzialità e trasparenza dell'azione amministrativa (articolo 22 comma 2, legge 241/1990). Quindi l'accessibilità va estesa a "tutti i documenti amministrativi" (articolo 22, comma 3) che siano detenuti da una pubblica amministrazione e che concernano attività di pubblico interesse, "indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale" (articolo 22, comma 1 lett. d).
Le categorie di documenti tassativamente sottratte all'accesso sono elencate all'articolo 24 legge 241/90). L'attuazione dei principi di trasparenza a carico delle pubbliche amministrazioni ha spinto il legislatore con il Dlgs 14 marzo 2013 n. 33 a rafforzare ed estendere il diritto di accesso a tutte le informazioni e documenti "concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni". Ulteriori esigenze di riservatezza che possono inficiare l'accesso generalizzato rilevano limitatamente ai documenti in cui vengono in rilievo dati "sensibili" o "giudiziari" dei controinteressati, nei sensi tassativamente oggetto di disciplina dall'articolo 4 comma 1 lettere c) - e) del Dlgs n. 196/2003.
La tutela della riservatezza dei terzi è tuttavia superabile, secondo quando previsto dal citato articolo 24 comma 7, laddove sussistono ragioni prevalenti di "curare e difendere i propri interessi giuridici". Da qui l'esigenza e l'opportunità di declinare la non accessibilità a seconda del tipo di atti o documenti di volta in volta oggetto di disputa. La sussistenza della manifesta "necessarietà" di "curare e difendere i propri interessi giuridici" va valutata e dimostrata sulla base del rapporto giuridico sostanziale oggetto di tutela, per il quale si aziona il diritto di accesso.
La controversia ha quale oggetto la titolarità di un rapporto sostanziale riconducibile al contenzioso promosso dai ricorrenti che, avendo intrattenuto rapporti di lavoro a tempo determinato con la società resistente, hanno per esigenze di tutela dei procedimenti contenziosi inerenti la stabilizzazione del rapporto di lavoro, richiesto l'accesso agli atti di transazione stipulati dalla medesima società con altri lavoratori dipendenti. La società spa resistente totalmente controllata dal Comune, negava il diritto di accesso dei ricorrenti agli atti relativi alle proposte transattive richiamate nella delibera, concernenti i procedimenti contenziosi pendenti tra i quali erano compresi anche i suddetti lavoratori ricorrenti. Ora tra gli atti contenuti nella predetta delibera occorre distinguere quali documenti sono "ostensibili" e soffermarsi sull'interesse concreto sotteso e connesso con una situazione giuridica per il quale l'ordinamento ritiene strumentale la tutela con l'accesso a prescindere se essi siano giurisdizionali od amministrativi.

Il segreto professionale
Sul punto, la dottrina infatti precisa che la categoria degli atti processuali è molto eterogenea e può riguardare, sia gli atti formati dalle parti, che quelli formati dal giudice o da altri soggetti (avvocati, consulenti tecnici, cancellieri, ecc.) nonché, per altro verso, tanto gli atti formatisi nel processo amministrativo, che quelli relativi al processo civile o a quello penale. Nel caso de quo si è dato atto della sussistenza del limite del segreto professionale, previsto in via generale dall'articolo 24, comma 1, legge n. 241/90 al fine di salvaguardare la riservatezza della relazione tra Pa e professionista e dunque tra difensore e difesa. Pertanto il Tar ha distinto i pareri legali richiamati, per i quali non sussiste la natura di atti "endoprocedimentali", finalizzati alla motivazione di un provvedimento finale, e pertanto entro questi limiti, ha ritenuto legittimo il diniego di accesso formatosi a seguito del silenzio rigetto, e ha pertanto ritenuto prevalente l'interesse alla riservatezza dei rapporti tra Pa e professionista, nei confronti dell'interesse sotteso alla domanda di accesso e all'interesse dedotto dai ricorrenti in attesa di giudizio della loro pretesa di essere stabilizzati.

 

 

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