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24/11/2017 12:18
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Anche il nuovo Piano nazionale anticorruzione spinge sul "ricambio"

di Paolo Canaparo

Il nuovo piano nazionale anticorruzione ha richiamato ancora una volta l'importanza della rotazione del personale all'interno delle pubbliche amministrazioni nelle aree a più elevato rischio di corruzione.

La rotazione fu introdotta come misura di prevenzione della corruzione dall'articolo 1, comma 5, lettera b) della legge 190/2012, in base al quale le Pa devono definire e trasmettere all'Anac procedure appropriate per selezionare e formare i dipendenti che lavorano in settori particolarmente esposti alla corruzione, prevedendo la rotazione di dirigenti e funzionari. Inoltre, in base a quanto disposto dall'articolo 1, comma 10, lettera b) della legge 190/2012, il responsabile della prevenzione della corruzione deve verificare assieme al dirigente competente «l'effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione».

 

Questo tipo di rotazione "ordinaria", quindi, è stata inserita dal legislatore come una delle misure organizzative generali a efficacia preventiva che può essere utilizzata nei confronti di chi opera in settori particolarmente esposti alla corruzione. L'istituto della rotazione, peraltro, era stato già previsto dall'articolo 16, comma 1, lettera l-quater) testo unico sul pubblico impiego (Dlgs 165/2001) sia pure come misura di carattere straordinario «nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva».

L'ambito soggettivo
La rotazione ordinaria del personale è richiamata espressamente nelle linee guida adottate dal comitato interministeriale, istituito con Dpcm 16 gennaio 2013, come misura da valorizzare nella predisposizione del piano nazionale anticorruzione.
L'articolo 1, comma 4, lettera e) della legge 190/2012 dispone che spetta all'Anac definire i criteri che le amministrazioni devono seguire per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione (articolo 19, comma 15, del Dl 90/2014).
L'ambito soggettivo di applicazione della misura per l'Anac comprende le pubbliche amministrazioni elencate dall'articolo 1, comma 2, del Dlgs 165/2001 e, pur in mancanza di una specifica previsione normativa, gli enti di diritto privato a controllo pubblico e gli enti pubblici economici, come già indicato nella determinazione del 17 giugno 2015 n. 8. Questa, in combinazione o in alternativa alla rotazione, suggerisce misure quali l'articolazione delle competenze («segregazione delle funzioni») con cui sono attribuiti a soggetti diversi i compiti relativi a: a) svolgimento di istruttorie e accertamenti; b) adozione di decisioni; c) attuazione delle decisioni prese; d) effettuazione delle verifiche.
Per quanto concerne l'individuazione specifica di quali siano i dipendenti pubblici interessati dalla misura, la lettura sistematica delle disposizioni (comma 4, lettera e), e comma 5, lettera b), articolo 1, della legge 190/2012), tenuto anche conto della finalità sostanziale della misura e dello scopo della norma e, peraltro, in continuità con le indicazioni già fornite nel Pna 2013, inducono – secondo l'Anac - a ritenere che l'ambito soggettivo sia riferito a tutti i pubblici dipendenti.

Le condizioni per la rotazione
Le condizioni in cui è possibile realizzare la rotazione sono strettamente connesse a vincoli di natura soggettiva attinenti al rapporto di lavoro e a vincoli di natura oggettiva, connessi all'assetto organizzativo dell'amministrazione.
I primi riguardano eventuali diritti individuali dei dipendenti interessati soprattutto laddove le misure si riflettono sulla sede di servizio del dipendente. I secondi sono correlati all'esigenza di assicurare il buon andamento e la continuità dell'azione amministrativa e di garantire la qualità delle competenze professionali necessarie per lo svolgimento di alcune attività specifiche, con particolare riguardo a quelle con elevato contenuto tecnico.
Si tratta di esigenze già evidenziate dall'Anac nella propria delibera del 4 febbraio 2015 n. 13, per l'attuazione dell'articolo 1, comma 60 e 61, della legge 190/2012, ove si esclude che la rotazione possa implicare il conferimento di incarichi a soggetti privi delle competenze necessarie per assicurare la continuità dell'azione amministrativa. Occorre tenere presente, inoltre, che sussistono alcune ipotesi in cui è la stessa legge che stabilisce espressamente la specifica qualifica professionale che devono possedere alcuni soggetti che lavorano in determinati uffici, qualifica direttamente correlata alle funzioni attribuite a detti uffici; ciò avviene di norma nei casi in cui lo svolgimento di una prestazione è direttamente correlato al possesso di un'abilitazione professionale e all'iscrizione nel relativo albo.
In tal senso, la formazione appare fondamentale per garantire che sia acquisita dai dipendenti la qualità delle competenze professionali e trasversali necessarie per dare luogo alla rotazione. Una formazione di buon livello in una pluralità di ambiti operativi può contribuire a rendere il personale più flessibile e impiegabile in diverse attività. In una logica di formazione dovrebbe essere privilegiata un'organizzazione del lavoro che preveda periodi di affiancamento del responsabile di una certa attività, con un altro operatore che nel tempo potrebbe sostituirlo. Così come dovrebbe essere privilegiata la circolarità delle informazioni attraverso la cura della trasparenza interna delle attività, che, aumentando la condivisione delle conoscenze professionali per l'esercizio di determinate attività, conseguentemente aumenta le possibilità di impiegare per esse personale diverso.

Le misure alternative

Non sempre la rotazione è misura che si può realizzare, specie all'interno di piccole realtà locali. In casi del genere è necessario che le amministrazioni motivino adeguatamente nel Ptpc le ragioni della mancata applicazione dell'istituto, essendo tenute comunque ad adottare misure per evitare che il soggetto non sottoposto a rotazione abbia il controllo esclusivo dei processi, specie di quelli più esposti al rischio di corruzione. In particolare dovrebbero essere sviluppate altre misure organizzative di prevenzione che sortiscano un effetto analogo a quello della rotazione, a cominciare, per esempio, da quelle di trasparenza.
Un criterio che potrebbe essere adottato, in luogo della rotazione, è – secondo l'Anac - quello di attuare una corretta articolazione dei compiti e delle competenze. Infatti, la concentrazione di più mansioni e più responsabilità in un unico soggetto può esporre l'amministrazione a rischi come quello che egli possa compiere errori o tenere comportamenti scorretti senza che vengano alla luce. Sarebbe auspicabile, quindi, che nelle aree a rischio le varie fasi procedimentali siano affidate a più persone, avendo cura in particolare che la responsabilità del procedimento sia sempre assegnata a un soggetto diverso dal dirigente, cui compete l'adozione del provvedimento finale.
L'Anac rileva come non esistano attualmente le condizioni normative per realizzare la rotazione fra amministrazioni diverse. L'articolo 30, comma 1, del Dlgs 165/2001, infatti, ha previsto che le amministrazioni possano ricoprire i posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti. Lo stesso articolo 30, comma 2, dispone che i dipendenti possono essere trasferiti in altra amministrazione, previo accordo tra gli enti interessati, in sedi collocate nel territorio dello stesso comune ovvero a distanza non superiore a cinquanta chilometri dalla sede cui sono adibiti. Mobilità e rotazione, però, in tal caso, rispondono, a diversi obiettivi.
La mobilità del personale può favorire il crearsi delle condizioni che rendono possibile la rotazione, specie laddove esistono carenze di organico. In prospettiva, l'Anac auspica modifiche legislative che possano consentire la rotazione tra amministrazioni, valorizzando forme aggregative attraverso convenzioni fra enti territoriali limitrofi e uniformi (comuni, aziende sanitarie, zone sociali) o Unioni di Comuni.

 

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