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25/11/2017 10:43
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Gestione dei rifiuti: la prevenzione alla base del piano finanziario

Le recenti evoluzioni legislative e la necessità di riformare la disciplina di settore emerse dalle criticità evidenziate dalla prima applicazione della TARES rendono inevitabile l'introduzione di una nuova voce relativa ai costi per la prevenzione dei rifiuti (CPR) all'interno del piano finanziario per la gestione dei rifiuti. Merita peraltro una riflessione il fatto che, sebbene i CPR siano "costi", essi possano comunque essere, del tutto o in parte, attribuiti ai soggetti che realizzano le azioni nell'ambito della "responsabilità estesa del produttore", attraverso intese di carattere volontario e/o economico.

Mario Santi, Il Sole 24 ORE - Ambiente & Sicurezza, 26 novembre 2013, n. 21

RIFIUTI - PIANO FINANZIARIO - INSERIMENTO MISURE PREVENTIVE - TARES

Alla luce dell'evoluzione legislativa in materia di rifiuti è necessario introdurre la fattispecie della "prevenzione" tra i costi/ricavi da inserire nei piani finanziari per la gestione dei rifiuti. Partendo anche dalle criticità evidenziate dalla prima applicazione della TARES [1], è auspicabile procedere verso una riforma del prelievo sui rifiuti. La normativa primaria (art. 14, D.L. n.201/2011, cosiddetto "decreto salva Italia") dovrebbe essere modificata per assicurare che:

- la tariffa rifiuti non venga dispersa nel ben più ampio quadro della fiscalità legati a casa o servizi locali;

- la tariffa sia commisurata alla produzione dei rifiuti e ai servizi forniti dal gestore.

L'applicazione sulla base di indici parametrici deve essere possibile, ma solo fino al maturare della capacità di misurare il rifiuto prodotto da ogni utenza.
Parimenti, andrebbe riformata anche la normativa "secondaria", ovvero il D.P.R. n. 158/1999 [2], che, con l'abrogazione del comma 12 dell'art. 14, D.L. n. 201/2011, è divenuto, a tutti gli effetti, il regolamento attuativo valido anche per la TARES.

Il cuore della gestione dei rifiuti definita dal D.P.R. n. 158/1999 sta nel piano finanziario (PF), che definisce le componenti che nel loro insieme costituiscono il costo della gestione integrata dei rifiuti, da attribuire agli utenti del servizio attraverso la tariffa.

In questo contesto, appare ineludibile l'introduzione di una nuova voce relativa ai costi per la prevenzione dei rifiuti (CPR).

Questa scelta si giustifica con l'evoluzione che la normativa di settore, comunitaria e nazionale, ha subito nei quattordici anni intercorsi dalla pubblicazione del D.P.R. n. 158/1999. La nuova "gerarchia" di gestione rifiuti introdotta dalla direttiva 2008/98/CE, da cui derivano le integrazioni al D.Lgs. n. 152/2006 [3], rafforza il ruolo della prevenzione e la integra sempre di più alla gestione rifiuti [4]. Questa tendenza si va sempre più marcando a livello comunitario [5]; inoltre, è stato recentemente pubblicato il decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 7 ottobre 2013 "Adozione e approvazione del Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti" (in Gazzetta Ufficiale del 18 ottobre 2013, n. 245), che rimanda ai livelli territoriali la predisposizione esecutiva e la gestione delle azioni [6].

Del resto, se la prevenzione è parte integrante (e punto di partenza) della gestione dei rifiuti, è necessario inserire i suoi "costi (e/o ricavi)" nel piano finanziario. Nell'Allegato al regolamento (il "nuovo" D.P.R. n. 158/1999) che definirà i costi da coprire con tariffa (TARES, TARI o altro), andranno inseriti, nei costi di gestione (CG), i CPR (costi prevenzione rifiuti), che copriranno la definizione dei programmi comunali di prevenzione dei rifiuti e le azioni che ne derivano.

Si tratta di costi da attribuire alla parte fissa delle tariffa (TF), come è giusto che sia poiché si tratta di "componente essenziale dei costi del servizio" e sarebbe anche auspicabile che venissero posti in testa, prima di CGind (costi di gestione dei rifiuti indifferenziati) e Cgd (costi di gestione dei rifiuti differenziati), proprio perché si tratta di azioni finalizzate a prevenire il rifiuto, sia indifferenziato sia differenziato, evitandone, quindi, la formazione e costi relativi (per lo stesso motivo, sarebbe opportuna un'analisi delle caratteristiche concettuali e della natura di costo o ricavo dei contenuti economici della prevenzione).

La recente evoluzione sta portando sempre più la legislazione sui rifiuti a "ispirarsi" alla salvaguardia del "capitale naturale", inteso come un insieme di energia e materia, che vanno utilizzate entro limiti che le rendano disponibili anche per le generazioni future.

Il principio "chi inquina paga" si sostanzia nel concetto di "responsabilità estesa del produttore" [7] che attribuisce a chi immette un bene sul mercato la responsabilità sugli impatti e i costi dell'intero ciclo di vita di quel bene (dall'estrazione e produzione al fine vita, fino alla produzione - o alla prevenzione - del rifiuto).

Il gestore pubblico dei rifiuti - che si muove secondo il principio della "responsabilità condivisa"- ha a sua disposizione una serie di strumenti, di carattere normativo, economico e volontario, per assicurare l'effettività di questi principi, dalle intese volontarie con i soggetti economici al fine di attribuire loro (almeno parzialmente) la responsabilità e i costi dei rifiuti da essi prodotti (si vedano, ad es., gli accordi su imballaggi e RAEE) alle norme per indirizzarne in un'ottica sostenibile le attività (si veda, ad es., il piano nazionale per il GPP); sempre il gestore, inoltre, gestisce direttamente lo strumento economico rivolto alle utenze che usufruiscono dei servizi di gestione rifiuti, ovvero latariffa che ne paga i costi.

In questo caso:

- da una parte, deve essere assicurato un diritto collettivo, cioè l'esistenza di un servizio di raccolta e trattamento dei rifiuti che garantisca le condizioni per la pulizia del territorio e l'igiene ambientale, costo comune che tutti devono pagare, attraverso una quota di tariffa non a caso definita "fissa" (TF);

- dall'altro, deve essere fornito un servizio individuale, ovvero la raccolta e il trattamento dei rifiuti che ogni utenza produce.

Questo è un costo da attribuire - scontando eventualmente fasi di attribuzione parametrica fino alla piena maturazione delle rilevazioni puntuali - a ogni utenza in relazione alla sua produzione particolare, attraverso la quota di tariffa definita "variabile" (TV).

E' evidente che i servizi (e gli investimenti) legati alla prevenzione dei rifiuti sono interesse di tutti, in quanto diminuiscono l'impatto complessivo ambientale ed economico del sistema di gestione nel suo complesso, e, come tali, devono essere attribuiti alla parte fissa TF e posti in testa ai costi di gestione, sia dell'indifferenziato che del differenziato.

Merita, peraltro, una riflessione il fatto che, sebbene i CPR siano "costi" (ad esempio quelli per la predisposizione del programma di prevenzione ai diversi livelli territoriali e per gli investimenti e i costi di attivazione e gestione per la realizzazione delle azioni previste), tuttavia essi possano essere, del tutto o in parte, attribuiti ai soggetti che realizzano le azioni nell'ambito della "responsabilità estesa del produttore", attraverso intese di carattere volontario e/o economico - ad esempio incentivazione tariffaria o procedurale.

Si pensi, ad esempio, al gestore idrico pubblico che realizza le fontanelle per diffondere acqua potabile a tutti e prevenire i rifiuti da bottiglie usate di acqua minerale, a tutti i produttori che distribuiscono beni sfusi e a quelli che ottimizzano peso e riutilizzabilità e/o riciclabilità degli imballaggi, ai supermercati e ai ristoranti che favoriscono il recupero delle eccedenze alimentari, ecc.
Sul terreno dei "ricavi" la stima dei benefici ambientali ed economici degli interventi di prevenzione e riduzione della produzione dei rifiuti è forse complessa, ma non impossibile.

In termini monetari sono evidenti i minori costi di raccolta e trattamento, ma andrebbe estesa la valutazione - anche economica - degli altri benefici legati ai vari aspetti della prevenzione dei rifiuti, dal minor consumo di energia e produzione di CO2 ai benefici economici e sociali legati al riutilizzo di beni al pieno utilizzo dei prodotti (alimentari e non) sottratti al destino di rifiuto, fino al lavoro indotto dalle attività legate alla prevenzione dei rifiuti (dalle produzioni waste free alle filiere del riutilizzo - comprese le attività di preparazione per il riutilizzo).

Nel far emergere i CPR e sancirne la collocazione all'interno del PF sarebbe forse anche utile un atto di indirizzo che venisse dalprogramma nazionale di prevenzione dei rifiuti [8],mentre la normativa quadro (nazionale ed europea) potrebbe legittimare i comuni o gestori che autonomamente volessero introdurre questa innovazione nella struttura dei costi del PF (anche prima della definizione del nuovo regolamento attuativo della tariffa).
Si potrebbe pensare - in una fase iniziale - di introdurre una sorta di diritto minimo da destinare alla prevenzione dei rifiuti, da attribuire a ogni utenza - ad esempio 1 o 2 euro a utenza. Ciò garantirebbe lo sviluppo e la definizione del lavoro di analisi e progettazione necessario a definire a livello territoriale programmi di prevenzione, rendendo così possibile la piena integrazione della prevenzione nella gestione dei rifiuti fin dalla fase di pianificazione del sistema.

Ciò, infine, consentirebbe, in una fase successiva, di mettere a punto un fondo di rotazione da spendere per favorire l'avvio di azioni di prevenzione, per la parte che non fosse possibile mettere a carico di soggetti privati.

 

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