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Danno ambientale, VIA e acque: le novità della legge europea 2013

In risposta all'esigenza di superare quanto rilevato dalla Commissione europea nell'ambito della procedura d'infrazione 2007/4679, in merito alla direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, la legge 6 agosto 2013, n. 97 (legge europea 2013), ha sensibilmente modificato la disciplina di settore. Parimenti, anche le novità in materia di valutazione di impatto ambientale e di acque prendono le mosse dalla necessità di risolvere procedura di infrazioni ancora aperte nei confronti dell'Italia.

Federico Peres, Il Sole 24 ORE – Ambiente & Sicurezza, 15 ottobre 2013, n. 19

AMBIENTE - LEGGE EUROPEA 2013 - NUOVE DISPOSIZIONI

Danno ambientale

La legge 6 agosto 2013, n. 97 [1], ha sensibilmente modificato la disciplina sul risarcimento del danno ambientale contenuta nella Parte VI del D.Lgs. n. 152/2006. Alla base della riforma c'era l'esigenza di superare quanto rilevato dalla Commissione europea nell'ambito della procedura d'infrazione 2007/4679, segnatamente la contestazione all'Italia di aver violato la direttiva 2004/35/CE per tre ragioni:
- nonostante la direttiva, in relazione a determinate attività, avesse introdotto unapresunzione di responsabilità, l'Italia aveva mantenuto un sistema legato alla sussistenza del dolo o della colpa;
- mentre la direttiva insisteva per l'attuazione di misure di riparazione primaria,complementare o compensativa, l'Italia continuava a preferire un risarcimento per equivalente pecuniario;
- infine, era stato contestato l'art. 303, comma 1, lettera i) nella parte in cui aveva escluso il risarcimento del danno all'ambiente nel caso di interventi di bonifica in corso.


In merito alla prima contestazione, per le attività elencate nell'Allegato 5 alla Parte VI, il nuovo art. 298-bis prevede ora una presunzione di responsabilità che, ferma la necessaria sussistenza del nesso di causa la cui dimostrazione spetta alla PA [2], prescinde dal dolo e dalla colpa; sul piano concreto, questa novità trova attuazione nel comma 2 dell'art. 311 [3] per effetto del quale gli operatori, le cui attività sono elencate nel predetto Allegato 5, devono adottare le "misure di riparazione" di cui all'Allegato 3 "entro il termine congruo di cui all'art. 314, comma 2". In realtà, l'art. 314, comma 2, non contiene un termine, ma il periodo di tempo, compreso tra due mesi e due anni (salvo proroga), da indicare nell'ordinanza ministeriale, entro il quale il soggetto obbligato dovrà provvedere al ripristino dello stato dei luoghi. Pertanto, le "misure di riparazione" di cui all'Allegato 3 dovranno essere adottate da parte dei suddetti operatori entro un termine congruo (con valutazione di congruità da compiere, dunque, caso per caso) compreso tra due mesi e due anni, salvo proroga.

Sempre il nuovo comma 2 dell'art. 311 precisa che "quando l'adozione delle misure di riparazione anzidette risulti in tutto o in parte omessa o comunque realizzata in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare determina i costi delle attività necessarie a conseguirne la completa e corretta attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti". Tenendo conto dei contrasti emersi in passato in seno alle conferenze dei servizi in merito alle diverse possibili soluzioni tecniche, del tempo normalmente dedicato all'istruttoria per valutarle, nonché delle difficoltà connesse al definire, volta per volta, il termine "congruo" entro cui intervenire, un aumento del contenzioso non dovrebbe più di tanto sorprendere.

L'analisi della terza contestazione consente di comprendere più facilmente come anche la seconda sia stata superata; il riferimento è al delicato e controverso tema del rapporto tra il procedimento di bonifica e il risarcimento del danno ambientale.

Forse più per un retaggio (l'art. 17, D.Lgs. n. 22/1997, meglio noto come "decreto Ronchi" sui rifiuti) che per una scelta meditata, il D.Lgs. n. 152/2006, aveva inserito la disciplina sulle bonifiche nel titolo V della Parte IV (dedicata ai "rifiuti"), mentre, al contrario, la "bonifica", da intendersi quale "riparazione primaria", avrebbe trovato una corretta collocazione sistematica all'interno della Parte VI; in questo senso, le recenti modifiche vanno viste come un tentativo del legislatore a coordinare meglio i due istituti[4]. L'obiettivo viene in parte raggiunto, in quanto resterebbe da chiarire il rapporto tra l'ordinanza ex art. 304, comma 3, lettera b), con quelle ex art. 313, con le azioni ex art. 311, comma 2 e, infine, con l'ordinanza prevista dall'art. 244; in difetto di chiarimenti, nella prassi concreta, sarà facile assistere a controverse applicazioni di provvedimenti tipici, così come alla violazione delle regole sulla competenza. Fermo l'auspicio di un intervento di riordino:

- il comma 2 del nuovo art. 298-bis, precisa che la riparazione del danno ambientale deve avvenire nel rispetto dei principi e criteri stabiliti dall'Allegato 3 (dove sono riportati i riferimenti alla "bonifica", alla "messa in sicurezza" e all'"analisi di rischio"), e

- il comma 3, come logica conseguenza, sottolinea che restano disciplinati dal titolo V della Parte IV gli interventi di ripristino del suolo e del sottosuolo "progettati e attuati in conformità ai principi e ai criteri stabiliti al punto 2 dell'allegato 3 alla parte sesta nonché gli interventi di riparazione delle acque sotterranee progettati e attuati in conformità al punto 1 del medesimo allegato 3, o, per le contaminazioni antecedenti alla data del 29 aprile 2006, gli interventi di riparazione delle acque sotterranee che conseguono gli obiettivi di qualità nei tempi stabiliti dalla parte terza del presente decreto".

Questa disposizione porta a ritenere superata anche la terza contestazione; e infatti,individuare nei criteri di cui all'Allegato 3 un principio generale, significa mettere al primo posto la riparazione primaria, a seguire quella complementare o compensativae solo come ultima opzione il risarcimento per equivalente. Questo fondamentale concetto viene rafforzato dal nuovo comma 3 dell'art. 311 nella parte in cui stabilisce che undecreto ministeriale, da adottare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge n. 97/2013, dovrà definire i criteri e metodi, anche di valutazione monetaria, il cui scopo sarà però quello di "determinare la portata delle misure di riparazione complementare e compensativa"; questi criteri e metodi - precisa sempre il nuovo comma 3 - troveranno applicazione "anche ai giudizi pendenti non ancora definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del decreto di cui al periodo precedente". Lo stretto collegamento tra il danno e le somme recuperate con le quali attuare la riparazione che il soggetto obbligato ha omesso di realizzare, viene rafforzato dal nuovo comma 5 dell'art. 317 per effetto del quale le somme versate allo Stato dovranno confluire in un pertinente capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'Ambiente per essere destinate "alla realizzazione delle misure di prevenzione e riparazione in conformità alla previsione della direttiva 2004/35/CE e agli obblighi da essa derivanti" [5]. Infine, una modifica dell'art. 303 comma 1, lettera f), porta a così ridefinire l'applicazione temporale; in particolare, per gli eventi verificatisi successivamente al 29 aprile 2006, varrà la Parte VI del TUA, mentre per quelli verificatisi in precedenza troverà applicazione la disciplina previgente, con validità estesa anche ai criteri di risarcimento (con la sola precisazione sopra riportata dell'art. 298-bis, comma 2, in relazione alle acque sotterranee) [6].

Valutazione di impatto ambientale

La legge n. 97/2013, interviene anche in tema di VIA; in particolare, l'art. 23, in attuazione della direttiva 2011/92/CE [7] e al fine di risolvere la procedura di infrazione 2009/2086 [8], prevede l'emanazione di uno specifico decreto ministeriale che detterà lelinee guida per l'individuazione dei criteri e delle soglie sulla cui base si potrà accertare se le tipologie progettuali di cui all'Allegato IV alla Parte II D.Lgs. n. 152/2006 [9] debbano o meno essere sottoposte alla verifica di assoggettabilità prevista dall'art. 20. Questa individuazione dovrà avvenire "sulla base dei criteri di cui all'allegato V alla Parte Seconda del medesimo decreto legislativo"[10]. Entrato in vigore il decreto, le regioni e le province autonome avranno tre mesi di tempo per fissare in concreto - sulla base appunto delle nuove linee guida - i criteri e le soglie per compiere l'anzidetta verifica. Trascorso inutilmente questo termine, i progetti di competenza delle regioni e delle provincie autonome dovranno essere indiscriminatamente sottoposti alla verifica di assoggettabilità, "senza alcuna previsione di criteri e soglie". Il comma 3 dell'art. 23 prevede, poi, che le regioni e le province autonome [11], sempre in riferimento ai progetti di cui all'Allegato IV alla Parte II, potranno determinare, previa motivazione, "criteri o condizioni per l'esclusione dalla verifica di assoggettabilità per specifiche categorie progettuali o per particolari situazioni ambientali e territoriali"; come condizione ne-cessaria è previsto, oltre alla conformità dei criteri rispetto alle emanande linee guida ministeriali, che i progetti non ricadano, neppure parzialmente, in aree protette (comprese quelle sottoposte a vincolo paesaggistico o culturale).

Acque

Novità anche in relazione alla tutela delle acque; in particolare, con il comma 1 dell'art. 24, la legge n. 97/2013, novella, in più punti, la Parte III del D.Lgs. n. 152/2006 al fine di dare risposta ai rilievi della Commissione europea posti alla base della procedura di infrazione 2007/4680 [12]. Le principali novità riguardano:
- le zone vulnerabili da nitrati di origine agricola;
- la possibilità di autorizzare il ravvenamento o l'accrescimento artificiale dei corpi sotterranei;
- i programmi regionali di misure per la tutela dei corpi idrici;
- i piani di gestione e il registro delle aree protette.

Il comma 2 dell'art. 24 conferma che le Autorità di bacino di rilievo nazionale, nelle more della costituzione delle Autorità di bacino distrettuale [13], continuino ad avvalersi del supporto tecnico fornito dai comitati tecnici costituiti nel proprio ambito.
_____
[1] "Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2013" (in Gazzetta Ufficiale del 20 agosto 2013, n. 194).
[2] In questo senso si veda la sentenza della Corte di Giustizia della Comunità Europea - Grande Sezione, 9 marzo 2010, procedimenti nn. C-378 e C-379, per la quale: "gli artt. 3, n. 1, 4, n. 5, e 11, n. 2, della direttiva 2004/35 devono essere interpretati nel senso che, quando decide di imporre misure di riparazione del danno ambientale a operatori le cui attività siano elencate nell'Allegato III a detta direttiva, l'autorità competente non è tenuta a dimostrare né un comportamento doloso o colposo, né un intento doloso in capo agli operatori le cui attività siano considerate all'origine del danno ambientale. Viceversa spetta a questa autorità, da un lato, ricercare preventivamente l'origine dell'accertato inquinamento, attività riguardo alla quale detta autorità dispone di un potere discrezionale in merito alle procedure e ai mezzi da impiegare, nonché alla durata di una ricerca siffatta. Dall'altro, questa autorità è tenuta a dimostrare, in base alle norme nazionali in materia di prova, l'esistenza di un nesso di causalità tra l'attività degli operatori cui sono dirette le misure di riparazione e l'inquinamento di cui trattasi".
[3] Per effetto della modifica all'art. 311, comma 2, viene anche eliminata la nozione di "danno ambientale" - ancorata ai concetti dell'art. 18, legge n. 349/1986 - che era ivi contenuta.
[4] Anche attraverso l'abrogazione, della lettera i) del comma 1 dell'art. 303 che escludeva l'applicazione della disciplina in presenza di interventi di bonifica.

[5] Il testo previgente prevedeva che le somme recuperate a titolo di risarcimento confluissero in un fondo gestito dalla Presidenza del Consiglio e dal Ministero dell'Economia e delle Finanze; nella relazione di accompagnamento alla legge di conversione si precisava che sulle modalità di utilizzo di queste somme il Ministero dell'Ambiente svolgeva un ruolo residuale, di mera proposta di attuazione degli interventi e per questa ragione il suddetto Ministero aveva, in concreto, potuto "utilizzare una porzione del tutto marginale delle risorse formalmente a disposizione (6 milioni di euro su 52 versati alle casse dello Stato)" (si veda il servizio studi del Senato, Schede di lettura, maggio 2013 n. 16 Disegno di legge A.S. n. 588 Disposizione per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2013).
[6] E' stato, dunque, espunto il riferimento all'applicazione dei criteri di determinazione dell'obbligazione risarcitoria di cui all'art. 311 anche alle domande proposte o da proporre ex art. 18, legge n. 349/1986 (disposizione che era stata introdotta con D.L. 25 settembre 2009, n. 135, convertito in legge 20 novembre 2009, n. 166).
[7] Direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011 concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.
[8] La procedura di infrazione n. 2009/2086 riguarda la non conformità alla direttiva 85/337/CEE in materia di valutazione d'impatto ambientale, per le tipologie progettuali di cui all'Allegato IV alla Parte II del D.Lgs. n. 152/2006.
[9] Si tratta dei progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilità di competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano.
[10] "Criteri per la Verifica di assoggettabilità di cui all'art. 20".
[11] Nel medesimo termine di 3 mesi dall'adozione delle linee guida ministeriali e nel rispetto dei criteri indicati dalle stesse.
[12] Infrazione riguardante la non corretta trasposizione della direttiva 2000/60/CE, in materia di acque, per la quale l'Italia era stata messa in mora nel 2010.
[13] Previste e disciplinate dall'articolo 63, decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

 

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