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19/11/2017 22:27
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La riforma del Catasto edilizio urbano

Il legislatore prova nuovamente a riformare il Catasto. La VI Commissione finanze del Senato ha consegnato, nel mese di agosto 2013, al Ministro dell’economia il rapporto che dovrebbe servire come base per la riforma del Catasto. L’approvazione della delega fiscale contenente la riforma del Catasto dovrebbe avvenire entro il mese di ottobre 2013 e l’entrata in vigore dei decreti delegati dal 1° gennaio 2014. L’obiettivo è eliminare le iniquità presenti nella tassazione immobiliare e pervenire alla perequazione fiscale propugnata dall’art. 1 della legge di fondazione del Catasto, legge 3682 del 1° marzo1886

La riforma del Catasto interesserà oltre alle rendite catastali delle unità immobiliari urbane (uiu) anche i redditi dominicali e agrari delle particelle del Catasto terreni?

La riforma interesserà “solo” le uiu del Catasto edilizio urbano che sono, con riferimento al 31 dicembre 2012, circa 70,5 milioni, di cui 61,6 con rendita catastale. Le rimanenti uiu sono beni comuni non censibili o unità non produttive di reddito catastale (aree urbane, unità collabenti, unità in corso di definizione, unità in corso di costruzione, lastrici solari). Il maggior numero di uiu è rappresentato dalle abitazioni, circa 34 milioni; gli immobili a destinazione commerciale e pertinenze sono oltre 25 milioni.

Con riferimento al 31 dicembre 2012, le particelle iscritte al Catasto terreni (non interessate alla riforma) sono circa 83,6 milioni, di cui circa 60 milioni soggette a tassazione con redditi complessivi pari a 1,65 miliardi di euro, di cui un miliardo riferito a redditi dominicali e 0,65 miliardi a redditi agrari.

Ai fini fiscali l’incidenza dei terreni è marginale. Infatti, per esempio, con riferimento IMU, il valore della base imponibile teorica calcolato applicando i coefficienti di cui all’art. 13, commi 4 e 5, del D.L. n. 201 del 6 dicembre 2011, quindi senza considerare le esenzioni e deduzioni di legge, è pari a 4.285 miliardi di euro per le unità immobiliari urbane e 163 miliardi di euro per i terreni agricoli.

Ovviamente, anche per quanto riguarda le imposte sui redditi, la base imponibile teorica dei terreni ha un valore minore di quella delle uiu (1).

Sono state già avviate attività propedeutiche alla revisione delle rendite catastali?

È stata già effettuata una serie di attività propedeutiche avviate dall’Agenzia del territorio (AdT) e continuate dall’Agenzia delle entrate (AdE) che ha incorporato nel 2012 l’AdT. Oltre a una serie di sperimentazioni per la determinazione dei nuovi estimi catastali che sono state effettuate negli anni scorsi in varie provincie (Siracusa ecc.) e per diverse tipologie edilizie, è stata calcolata la superficie di decine di milioni di unità immobiliari urbane di categoria ordinaria (appartamenti, negozi ecc.) in base alle planimetrie presentate dai proprietari e presenti nell’archivio catastale. Rimangono da determinare le superfici di circa 4 milioni di uiu, a causa principalmente della mancanza dell’obbligo di presentazione delle planimetrie nel primo periodo di gestione del Catasto edilizio urbano.

Per tali immobili è stata sviluppata una procedura informatica per la determinazione di una superficie convenzionale, sulla base di elaborazioni statistiche delle informazioni già presenti negli archivi, che potrà essere utilizzata per il calcolo dei nuovi estimi solo introducendo una specifica previsione normativa al riguardo. Inoltre, sono in corso di allineamento le informazioni registrate negli archivi catastali censuario e cartografico del Catasto terreni e del Catasto urbano, lo stato di avanzamento di tale attività è pari a circa il 70%2.

Per rappresentare su base geografica i dati catastali, si stanno identificando le uiu mediante il fabbricato a cui appartengono ed è stata avviata la costituzione di un nuovo archivio catastale dei fabbricati necessario, peraltro, all’attuazione del processo di riforma del sistema estimativo catastale, come prefigurata dal disegno di legge delega discusso nella precedente legislatura. Infine, si stanno verificando e definendo le incoerenze riscontrate nei dati presenti nell’implementazione dell’archivio catastale dei fabbricati.

Come sarà calcolata la nuova consistenza catastale?

Per tutte le unità immobiliari a destinazione catastale ordinaria (appartamenti, box, negozi, convitti ecc.) sarà introdotto il metro quadrato come unità di consistenza. Saranno quindi superate le attuali consistenze espresse in vani catastali (per le unità abitative e gli studi privati), in metri cubi (per gli uffici pubblici, i convitti ecc.), in metri quadrati utili (per i box, magazzini ecc.).

Una norma per censire gli immobili in metri quadrati era già contenuta nella legge finanziaria del 1997 e il D.P.R. 138/1998 di attuazione contiene nell’allegato “C” le norme tecniche da seguire per la determinazione della superficie catastale delle unità immobiliari a destinazione ordinaria e che dovrebbero essere adesso utilizzati per i fini della riforma. Come già detto, sono state già calcolate dall’AdE, con i criteri del D.P.R. 138/1998, le superfici di gran parte delle uiu ordinarie censite. Occorre osservare che il D.P.R. 138/1998 non definisce la consistenza catastale per le attuali categorie speciali e particolari (banche, alberghi, ospedali ecc.).

Quali sono le altre principali novità previste?

Si transiterà dall’inventariazione basata sulla rendita media ordinaria annua dell’immobile urbano a un sistema basato oltre che sulla rendita anche sul valore patrimoniale dell’immobile considerando come epoca censuaria il triennio antecedente l’anno di entrata in vigore del relativo decreto legislativo (le rendite catastali attualmente in vigore sono riferite al biennio censuario 1988/1989).

Per esempio, se il decreto legislativo entrasse in vigore nel 2014, il triennio sarebbe quello del 2011/2013 e le rendite revisionate andrebbero in vigore nel 2018, considerando 4 anni per la conclusione del processo. L’iscrizione del valore patrimoniale determinerà il superamento della capitalizzazione delle rendite catastali tramite i coefficienti moltiplicatori stabiliti ex lege.

Non sarà più utilizzato il modello estimativo introdotto nel 1939 che prevede per le categorie ordinarie la stima indiretta per classi e tariffe. Infatti, si prevede l’impiego di funzioni statistiche per mettere in relazione il valore di mercato con la localizzazione e le caratteristiche edilizie degli immobili.

Il calcolo del valore catastale dovrebbe avvenire moltiplicando il valore unitario desunto dall’Osservatorio dei valori immobiliari (OMI), gestito dall’AdE e aggiornato con cadenza semestrale sulla base degli atti di compravendita e di altri dati desunti dal mercato immobiliare (offerte di vendite, stime giudiziarie ecc.), per una serie di coefficienti di zona, di quartiere, di edificio e di unità immobiliare (la superficie, l’anno di costruzione, il piano, l’esposizione, l’affaccio, l’ascensore o meno, il riscaldamento centrale o autonomo, lo stato di manutenzione ecc.).

Il calcolo di questi coefficienti probabilmente verrà proposto, sulla base delle sperimentazioni effettuate, con un procedimento noto come analytic hierarchy process (Saaty, 1988), per il quale l’operatore definisce i coefficienti delle caratteristiche immobiliari assegnando a queste ultime un peso e un punteggio: il peso è fissato soggettivamente in una percentuale e il punteggio è compreso in una scala arbitraria (per esempio, 1-3). L’attendibilità dei risultati di questo procedimento dipende naturalmente dalla scelta dei pesi e dei punteggi da parte degli operatori.

Il valore delle uiu a destinazione catastale speciale e particolare (opifici industriali ecc.) sarà determinato con stima diretta. Se non è possibile riferirsi ai valori di mercato si utilizzerà il criterio del costo mentre per gli immobili per i quali la redditività costituisce l’aspetto prevalente si userà il criterio reddituale. Per il valore patrimoniale e la rendita si prevedono meccanismi di adeguamento periodico, in funzione di modificazioni che intervengano nei parametri assunti a base per la loro determinazione.

Per le unità immobiliari di interesse storico e artistico, sono previste apposite riduzioni dei valori patrimoniali e delle rendite che tengano conto dei più gravosi oneri di manutenzione e conservazione, del complesso dei vincoli legislativi per la destinazione, l’utilizzo e il restauro.

Per il contenzioso, saranno ridefinite le competenze e la composizione delle Commissioni censuarie provinciali e centrale già esistenti. La composizione di queste Commissioni prevede la presenza degli Enti locali, di esperti indicati dalle associazioni di categoria del settore (da individuare), di docenti e di magistrati amministrativi.

La riforma del Catasto ha anche l’obiettivo di incrementare la base imponibile?

Sia nella riforma tentata dal Governo Prodi nel 2006, sia in quella tentata nel 2012 dal Governo Monti e sia per quella prossima i Ministri dell’economia pro tempore hanno assicurato che la revisione del Catasto urbano sarà a invarianza di gettito fiscale. Ovviamente, in alcuni casi ci saranno aumenti in altri diminuzioni ma la media sarà invariata.

La riforma non ha quindi lo scopo di incrementare la base imponibile ma quello di aggiornare valori, criteri e metodi di aggiornamento inventariale, per una più reale rappresentazione del territorio e del reddito e del valore di mercato del patrimonio edilizio allo scopo di pervenire a una più equa tassazione immobiliare. Pertanto, dopo la riforma, che condurrà a una rendita catastale complessiva superiore a quella attuale (ricordiamo che nel settore residenziale il valore corrente di mercato è pari in media a circa 3,7 volte il valore catastale), saranno diminuite le aliquote di imposta per ottenere un’invarianza complessiva di gettito.

Che tempi si possono prevedere per la riforma?

Il tempo del processo di riforma dipenderà dall’entità degli oneri aggiuntivi che saranno inseriti nel bilancio dello Stato, dalla quantità e qualità delle risorse umane impiegate, dal contributo fornito dai Comuni e da come sarà organizzato e gestito l’intero processo. Come evidenziato dal Direttore dell’AdE alla VI Commissione finanze e tesoro del Senato, il rapporto di collaborazione tra AdE e i Comuni è strategico e necessita forse di meccanismi normativi per prevenire o risolvere problemi che possono insorgere per completare le attività richieste ai Comuni stessi.

Viste le esperienze passate, è difficile stabilire i tempi. Infatti, l’avvio della riforma e la sua conclusione in 4/5 anni è stata annunciata in diverse legislature ma poi si è sempre arenata nonostante l’emanazione di apposite norme di legge. Per esempio, la legge 75/1993 che disponeva la revisione degli estimi con riferimento all’epoca censuaria 1992/1993 da effettuarsi entro il 31 dicembre 1995 e la legge 662/1996 che conferisce al Governo la delega per la revisione del sistema degli estimi urbani con il regolamento attuativo il D.P.R. 138/1998 che prevede la revisione degli estimi con riferimento all’epoca censuaria 1996/1997.

Non hanno concluso l’iter di approvazione a causa delle dimissioni del Governo e della fine della legislatura, il disegno di legge C. 1762 del 2006 (Governo Prodi) che prevede la determinazione degli estimi catastali su base patrimoniale, specifici metodi di valutazione matematico-statistica e l’utilizzo del parametro “metro quadrato di superficie” quale unità di consistenza cui riferire gli estimi catastali, per le uiu a destinazione ordinaria e la riforma del Catasto avviata nel 2012 dal Governo Monti.

Andrea Vaccaro, Il Sole 24 ORE – Il Tecnico Legale, 15 agosto – 15 settembre 2013, n. 8-9

 

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