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22/11/2017 06:43
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Le novità per gli appalti pubblici

La legge 98/2013 contiene disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia del Paese e, fra queste, assumono particolare rilievo quelle in materia di appalti pubblici. Il Governo ha ritenuto opportuno intervenire nello specifico settore in esame con puntuali disposizioni atte, da un lato, a semplificare la procedura di gara e, dall’altro, ad agevolare l’accesso alle procedure di appalto per le PMI.

Fra le novità del decreto del “fare”: la cancellazione della responsabilità solidale in materia di IVA e la semplificazione della disciplina relativa all’acquisizione e alla validità del DURC; è stato, inoltre, previsto l’obbligo per la stazione appaltante di versare all’esecutore un’anticipazione del 10% dell’importo contrattuale.

 

Tra le semplificazioni di adempimenti formali in materia di lavoro è stato, infine, previsto l’obbligo per il datore di lavoro committente di elaborare un unico documento di valutazione dei rischi.

Nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici tale documento verrà redatto, ai fini dell’affidamento del contratto, dal soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dello specifico appalto.
Appare opportuno, a questo punto, esaminare partitamente le singole disposizioni di legge.

Responsabilità solidale

Il decreto del “fare” interviene in materia di responsabilità fiscale negli appalti sopprimendo parzialmente l’art. 35 del D.L. 223 del 4 luglio 2006 convertito con modificazioni dalla legge 248 del 4 agosto 2006. Tale ultima normativa, che era stata di recente oggetto di modifiche da parte del D.L. 83/2012 cosiddetto decreto “crescita”, prevedeva, nella sua versione originaria, la responsabilità solidale tra appaltatore e subappaltatore per l’effettuazione e il versamento delle ritenute fiscali sui redditi di lavoro dipendente e del versamento dei contributi previdenziali e dei contributi assicurativi obbligatori per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali dei dipendenti a cui è tenuto il subappaltatore. La responsabilità solidale veniva meno se l’appaltatore verificava, acquisendo la relativa documentazione prima del pagamento del corrispettivo, che gli adempimenti di cui al comma 28 connessi con le prestazioni di lavoro dipendente concernenti l’opera, la fornitura o il servizio affidati fossero stati correttamente eseguiti dal subappaltatore. L’appaltatore poteva sospendere il pagamento del corrispettivo fino all’esibizione da parte del subappaltatore della predetta documentazione. Il decreto “crescita” del 2012 era, come si ricorda, intervenuto in maniera più restrittiva, sostituendo l’originale comma 28 con gli attuali commi 28, 28-bis e 28-ter e applicando la suddetta responsabilità solidale alle ritenute fiscali sui redditi di lavoro dipendente e al versamento dell’imposta sul valore aggiunto dovuta in luogo dei contributi previdenziali e assicurativi obbligatori.

Il decreto del “fare”, come detto, ha ritenuto di dover semplificare la disciplina in esame prevedendo che la responsabilità solidale sia limitata agli obblighi di versamento all’erario delle ritenute fiscali sui redditi di lavoro dipendente dovute dal subappaltatore all’erario in relazione alle prestazioni effettuate nell’ambito del rapporto di subappalto. Resta ferma, per il resto, l’ulteriore disciplina: in particolare la responsabilità solidale viene meno se l’appaltatore verifica, acquisendo la documentazione prima del versamento del corrispettivo, che gli adempimenti di cui al periodo precedente, scaduti alla data del versamento, siano stati correttamente eseguiti dal subappaltatore. L’attestazione dell’avvenuto adempimento di tali obblighi può essere rilasciata anche attraverso un’asseverazione dei soggetti di cui all’articolo 35, comma 1, del D.Lgs. 241 del 9 luglio 1997 e all’art. 3 comma 3 lett. a ), del regolamento di cui al D.P.R. 322 del 22 luglio 1998. L’appaltatore può sospendere il pagamento del corrispettivo fino all’esibizione della predetta documentazione da parte del subappaltatore. Gli atti che devono essere notificati entro un termine di decadenza al subappaltatore sono notificati entro lo stesso termine anche al responsabile in solido. Il committente provvede al pagamento del corrispettivo dovuto all’appaltatore previa esibizione da parte di quest’ultimo della documentazione attestante che gli adempimenti di cui al comma 28, scaduti alla data del pagamento del corrispettivo, sono stati correttamente eseguiti dall’appaltatore e dagli eventuali subappaltatori. Il committente può sospendere il pagamento del corrispettivo fino all’esibizione della predetta documentazione da parte dell’appaltatore. L’inosservanza delle modalità di pagamento previste a carico del committente è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da € 5.000 a € 200.000 se gli adempimenti in parola non sono stati correttamente eseguiti dall’appaltatore e dal subappaltatore. Ai fini della predetta sanzione si applicano le disposizioni previste per la violazione commessa dall’appaltatore.

Semplificazioni in materia di DURC

L’art. 31 del decreto del “fare” introduce importanti semplificazioni in materia di DURC: in particolare vengono modificati gli artt. 38 e 118 del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 163 del 12 aprile 2006 nonché delle relative norme attuative contenute nel Regolamento di cui al D.P.R. 207 del 5 ottobre 2010.
• Acquisizione
La prima delle novità introdotte attiene all’obbligo di acquisire d’ufficio il documento unico di regolarità contributiva. L’obbligo di acquisizione d’ufficio era stato introdotto in sede di conversione del D.L. 185 del 29 novembre 2008. Tale obbligo viene esteso anche per il pagamento del saldo finale per il quale , ai sensi del comma 5 dell’art. 31 del decreto del “fare”, è in ogni caso necessaria l’acquisizione di un nuovo DURC. L’acquisizione d’ufficio viene, inoltre estesa anche al subappalto.
• Validità temporale
Il DURC avrà validità di 120 giorni dalla data del rilascio. Dopo la stipula del contratto le stazioni appaltanti dovranno acquisire il DURC ogni 120 giorni e lo utilizzeranno sia per il pagamento degli stati di avanzamento dei lavori o delle prestazioni relative a servizi o forniture, sia per il certificato di collaudo, certificato di regolare esecuzione, certificato di verifica di conformità, attestazione di regolare esecuzione e pagamento del saldo finale per il quale, come già detto, è in ogni caso necessaria l’acquisizione di un nuovo DURC.
• Regolarizzazione
In caso di mancanza di requisiti per il rilascio del DURC, gli Enti preposti al rilascio prima dell’emissione del documento unico di regolarità contributiva o dell’annullamento del documento già rilasciato dovranno invitare l’interessato, mediante posta elettronica certificata o con lo stesso mezzo per il tramite del consulente del lavoro ovvero degli altri soggetti di cui all’art. 1 della legge 12 dell’11 gennaio 1979, a regolarizzare la propria posizione entro un termine non superiore a 15 giorni, indicando analiticamente le cause dell’irregolarità.

• Compensazione con debiti contributivi
Nel caso in cui il documento unico di regolarità contributiva evidenzi un’inadempienza contributiva relativa a uno o più soggetti impiegati nell’esecuzione del contratto, le stazioni appaltanti tratterranno dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempimento. Il pagamento di quanto dovuto per le inadempienze accertate mediante il DURC è disposto direttamente dalle stazioni appaltanti agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nell’ambito degli appalti di lavori, la Cassa edile. Si spiega in questo modo la finalità di non estendere eccessivamente la validità temporale del DURC e di chiederne comunque uno nuovo per il pagamento del saldo finale.

Anticipazione del 10%
Una ulteriore, importante, disposizione è costituita dall’art. 26-ter del decreto in esame. La norma prevede che per i contratti di appalto relativi a lavori, disciplinati dal codice di cui al D.Lgs. 163 del 12 aprile 2006, affidati a seguito di gare bandite successivamente all’entrata in vigore della legge di conversione del decreto del “fare” e fino al 31 dicembre 2014, in deroga ai vigenti divieti di anticipazione del prezzo, è prevista e pubblicizzata nella gara d’appalto la corresponsione in favore dell’appaltatore di un’anticipazione pari al 10% dell’importo contrattuale. Nel caso di contratti di appalto relativi a lavori di durata pluriennale, l’anticipazione va compensata fino alla concorrenza dell’importo sui pagamenti effettuati nel corso del primo anno contabile.

Nel caso, poi, di contratti sottoscritti nel corso dell’ultimo trimestre dell’anno, l’anticipazione è effettuata nel primo mese dell’anno successivo ed è compensata nel corso del medesimo anno contabile. L’istituto giuridico in esame rimane disciplinato dagli 124, commi 1 e 2 e 140, commi 2 e 3 del Regolamento di esecuzione del Codice dei contratti pubblici.
Più in particolare la disciplina prevede che l’erogazione dell’anticipazione sia subordinata alla costituzione di garanzia fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari all’anticipazione maggiorato del tasso di interesse legale applicato al periodo necessario al recupero dell’anticipazione stessa secondo il cronoprogramma dei lavori. L’importo della garanzia deve essere gradualmente e automaticamente ridotto nel corso dei lavori, in rapporto al progressivo recupero dell’anticipazione da parte delle stazioni appaltanti.

La stazione appaltante dovrà erogare l’anticipazione all’esecutore, entro quindici giorni dalla data di effettivo inizio dei lavori, data accertata dal responsabile del procedimento, l’anticipazione sull’importo contrattuale nella misura prevista dalle norme vigenti.

La ritardata corresponsione dell’anticipazione obbliga al pagamento degli interessi corrispettivi a norma dell’art. 1282 cod. civ. Il beneficiario decade dall’anticipazione se l’esecuzione dei lavori non procede secondo i tempi contrattuali, e sulle somme restituite saranno dovuti gli interessi corrispettivi al tasso legale con decorrenza dalla data di erogazione dell’anticipazione.

Suddivisione dell’appalto in lotti
Altra norma contenuta nel decreto del “fare” di particolare rilevanza per le PMI è costituita dall’art. 26-bis il quale prevede l’obbligo di motivare la mancata suddivisione dell’appalto in lotti. Per comprendere a fondo le finalità e i risvolti applicati della novità introdotta dalla norma in commento, appare opportuno un breve approfondimento mediante l’esame delle origini dell’istituto e dell’indirizzo dell’AVCP, reso con il parere del 13 settembre 2012.
Le origini dell’istituto risalgono al R.D. 827 del 23 maggio 1924 (Regolamento di contabilità pubblica), che imponeva le procedure a evidenza pubblica per la stipula di contratti che comportassero un’entrata o una spesa dello Stato e stabiliva che le forniture, i trasporti e i lavori fossero “possibilmente” suddivisi in lotti quando ciò fosse “più vantaggioso per l’amministrazione” (art. 37).

Successivamente la legge 109 dell’11 febbraio 1994 (legge quadro sui lavori pubblici - cosiddetta legge Merloni) stabiliva che l’amministrazione poteva inserire nella programmazione annuale uno solo o più lotti d’intervento, purché fosse stata elaborata la progettazione preliminare dell’opera nella sua interezza e fossero state quantificate le risorse per la realizzazione.

Il Codice dei contratti pubblici ha confermato in più disposizioni il divieto di artificioso frazionamento. In particolare l’art. 29, nel disciplinare i metodi di calcolo del valore stimato dei contratti, dispone che nessun affidamento può essere frazionato al fine di escluderlo dall’osservanza delle norme che troverebbero applicazione se il frazionamento non vi fosse stato (comma 4). I motivi del divieto risiedevano nell’intento di evitare elusioni della disciplina comunitaria mediante acquisizione di lotti di minore valore economico e applicazione di procedure meno competitive di quelle previste per i contratti “sopra soglia” (si veda in proposito Cons. Stato 5 ottobre 2011, n. 5445). L’art. 13, comma 2, lett. a ) della legge 180 dell’11 novembre 2011 (Norme per la tutela della libertà d’impresa) ha, infine previsto che le stazioni appaltanti provvedano a suddividere gli appalti in lotti o lavorazioni “nel rispetto di quanto previsto dall’art. 29 del Codice dei contratti pubblici”.

Tale norma costituisce uno degli strumenti ideati dal legislatore italiano per garantire la piena applicazione della Comunicazione della Commissione europea COM (2008) 394 definitivo, del 25 giugno 2008, diretta a costituire una “corsia preferenziale per la piccola impresa” (Small Business Act per l’Europa). In attuazione delle linee programmatiche dettate dallo Statuto delle imprese, l’art. 44, comma 7 del D.L. 201 del 6 dicembre 2011, convertito con modificazioni nella legge 214 del 22 dicembre 2011, ha aggiunto il comma 1-bis all’art. 2 del D.Lgs. 163/2006, imponendo alle stazioni appaltanti, al fine di favorire l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese, di suddividere gli appalti in lotti funzionali, “ove possibile ed economicamente conveniente” e comunque nel rispetto della disciplina comunitaria.

Tale norma esprime tutto il favor del legislatore per il frazionamento degli appalti, evidenziato da una previsione operante nel settore dei lavori, dei servizi e delle forniture. La suddivisione in lotti, poi, è stata formulata in termini di doverosità se diretta a favorire l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese.

Eppure l’art. 125, comma 13, del Codice dei contratti pubblici permane nel vigore vietando l’artificioso frazionamento dell’appalto al fine di sottoporre l’affidamento alle procedure di acquisizione in economia. Quest’ultima norma non è stata oggetto di modifiche da parte della norma di favore per le PMI contenuta nel decreto del “fare”. Si deve quindi indagare come sia conciliabile il nuovo obbligo di frazionamento in lotti con il divieto posto dal comma 13 dell’art. 125 del Codice.
In questo senso appare di particolare utilità esaminare l’indirizzo reso dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, con un proprio parere del 13 settembre del 2012: essa concludeva precisando che la suddivisione in lotti di un appalto, non è in sé illegittima, ma il legislatore ne limita l’ambito operativo, imponendo l’applicazione del diritto comunitario se la somma degli importi dei singoli lotti superi la soglia comunitaria.

La stazione appaltante, pertanto, pur essendo libera (e oggi, dopo l’emanazione del decreto del “fare”, possiamo dire “obbligata”) di frazionare l’appalto, deve considerare i lotti come parte di un progetto di acquisizione unitario al fine di determinare la soglia comunitaria e la connessa procedura di gara. La stazione appaltante, in particolare, dovrà fare riferimento alle procedure corrispondenti al valore complessivo dell’affidamento, dato dalla somma del valore dei singoli lotti (Cons. Stato, Sez. VI, 18 marzo 2011, n. 1681; Cons. Stato, Sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1101; Cons. Stato, Sez. V, 2 ottobre 2008, n. 4767; TAR Lazio, Sez. III, 7 marzo 2006, n. 1722; Cons. Stato, Sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1101) . Applica

Il concreto esercizio di quello che l’AVCP chiamava potere discrezionale ma che oggi potremmo chiamare “potere-dovere” deve essere funzionalmente coerente con il complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti nella procedura di affidamento degli appalti pubblici e non deve determinare una sostanziale violazione dei principi di libera concorrenza, par condicio e non discriminazione, posti dall’art. 2 del Codice(Cons. Stato, Sez. IV, 13 marzo 2008, n. 1101).

L’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici ha, quindi, precisato che il frazionamento dell’appalto in lotti è legittimo se sono rispettate alcune condizioni: In primo luogo i lotti devono avere natura “funzionale”:

a. l’esecuzione di un’opera può essere frazionata solo se i lavori oggetto di ciascun appalto sono comunque immediatamente fruibili per gli scopi e le funzioni che l’opera deve assolvere;

b. le stazioni appaltanti, in merito alla scelta di frazionare gli appalti, devono operare una corretta pianificazione degli interventi e certificare la funzionalità, fruibilità e fattibilità di ciascun lotto unicamente nei casi in cui le “parti” di un intervento, singolarmente considerate, evidenzino autonoma funzionalità e una propria utilità correlata all’interesse pubblico, indipendentemente dalla realizzazione dell’opera complessiva;

c. le stazioni appaltanti, in merito alla scelta di accorpare in un’unica procedura a evidenza pubblica più appalti di lavori, devono fornire chiara e completa dimostrazione dei benefici derivanti da detta scelta, a confronto con le altre soluzioni industriali possibili, in un’ottica di efficienza, economicità e coerenza con gli obiettivi da raggiungere e nel rispetto dei principi di trasparenza e di massima partecipazione alle gare. L’articolazione dell’appalto in più parti deve garantire, quindi, che ogni singola frazione abbia una funzionalità che ne consenta l’utilizzazione compiuta, mentre è precluso il frazionamento quando le frazioni sono inserite in una prestazione che può assumere valore e utilità solo se unitariamente considerata.

Il frazionamento deve essere possibile sul piano tecnico.

L’AVCP concludeva affermando che la suddivisione dell’appalto in lotti non è illegittima, è demandata alla discrezionalità della stazione appaltante e, nel caso sia diretta a favorire le piccole e medie imprese è doverosa, purché predisposta nel rispetto del diritto comunitario e dei presupposti previsti dal diritto interno.

Brunello De Rosa, Il Sole 24 ORE – Consulente Immobiliare, 30 settembre 2013, n. 937

 

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