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19/11/2017 22:30
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Quando utilizzare la deroga nella prevenzione incendi?

A volte può capitare che i soggetti, sottoposti ai controlli di prevenzione incendi per le attività indicate all'Allegato I al D.P.R. 1° agosto 2011, n. 151, non possano rispettare integralmente la specifica normativa di prevenzione incendi (cosiddetta norma di carattere verticale) perché particolari esigenze tecnico-produttive lo impongano o per motivi connessi alla particolare conformazione dei luoghi di lavoro,delle specificità dei cicli di lavorazione ecc., insomma, siano costretti a ricorrere all'istituto della "deroga" a causa delle intrinseche "peculiari caratteristiche dell'attività".

Basti pensare, per esempio, agli insediamenti e agli edifici realizzati in un arco temporale misurabile in decenni, non modificabili con interventi strutturali e impiantistici invasivi, dove non è possibile prescrivere soluzioni deterministico-prescrittive valide per tutte le situazioni. E' rilevante, in tutte queste ipotesi, la necessità di attuare misure ritagliate sulle esigenze di singoli ambiti laddove, oggettivamente, non possono essere resi conformi alle disposizioni generali. In tutti questi casi è prevista, quindi, la possibilità di presentare, da parte degli interessati, anche per attività che non rientrano tra quelle soggette ai controlli ma disciplinate da specifiche regole tecniche di prevenzione incendi, un'istanza motivata di deroga al Comando dei Vigili del Fuoco competente per territorio.

 

Pasquale Labate, Il Sole 24 ORE – Ambiente & Sicurezza, 9 luglio 2013, n. 13

La deroga ha costituito, dal punto di vista sostanziale, una vera e propria "eccezione" al principio generale che ha caratterizzato il panorama delle disposizioni antinfortunistiche, proprio perché la loro natura tassativa non ha consentito di essere sostituite con altre reputate equivalenti. Infatti, di fronte alle specifiche indicazioni normative, all'interessato non è rimessa, di regola, alcuna discrezionalità nella scelta dei dispositivi e degli accorgimenti che devono essere adottati.

In effetti, i bisogni primari sono tutelati dalla legislazione dello Stato attraverso le cosiddette regole tecniche che hanno acquistato, in questo modo, "valore cogente" o "inderogabile", cioè, contengono un comando che non ammette eccezioni per cui i destinatari non possono disporre diversamente; pertanto, l'applicazione è imposta dall'ordinamento prescindendo dalla volontà dei singoli.

La deroga antincendio ha seguito, pertanto, l'indirizzo che la stessa giurisprudenza da sempre ha insegnato, secondo il quale le misure di sicurezza possono essere attuate, semmai, in misura maggiore e mai minore o diversa rispetto a quanto prescritto dalla legge.

Secondo il parere della Suprema Corte [1] "gli accorgimenti di sicurezza stabiliti per legge sono il risultato di calcoli preventivi fatti secondo i dettami della tecnica e le acquisizioni dell'esperienza. Invece i dispositivi unilateralmente apprestati dal datore di lavoro rappresentano il frutto di apprezzamento soggettivo tendenzialmente influenzato da interesse personale ".

Dal punto di vista formale, invece, la deroga ha costituito un endoprocedimento che si è innestato in maniera prodromica rispetto alla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività, nonché al rilascio del certificato di prevenzione incendi, e ha come scopo la predisposizione di un provvedimento parziale, qual è appunto la deroga, necessario per il completamento dell'intero procedimento stesso.

La deroga è nata, dunque, come uno strumento eccezionale, per differenziare, caso per caso, quelle misure di sicurezza che dovrebbero essere uguali in tutte le attività dello stesso tipo; purtroppo, con il passare del tempo, questa procedura ha subito un utilizzo sempre maggiore, non sempre rispettosa, però, delle effettive esigenze della sicurezza antincendio, le quali sono prese in considerazione soltanto in un secondo tempo e tardivamente.
Infatti, è stato registrato un sensibile aumento di richieste di deroga successive, per errori di progettazione, che però dissimulano i veri moventi diretti a eludere la normativa e riconducibili, oltre che a opportunità economiche, anche a necessità di carattere funzionale o estetico.

In ogni caso, l'applicazione della norma tecnica di prevenzione incendi, secondo un nuovo orientamento [2], proprio al fine di uniformare i criteri di ammissibilità della deroga, non deve rappresentare un obiettivo da perseguire a "ogni costo", fino a respingerne la richiesta per inammissibilità, ma piuttosto costituire uno stimolo alla ricerca di nuove soluzioni progettuali diverse da quelle tecniche come, per esempio, quelle di ricerca di:
- soluzioni architettoniche innovative e sperimentazione di materiali;
- nuove tecnologie costruttive;
- soluzioni tecniche legate a problematiche locali, economiche ecc.

Le condizioni e i presupposti della deroga

La deroga può essere richiesta solo se esistono condizioni tali da non consentire l'integrale osservanza della normativa vigente e unicamente per aspetti di sicurezza antincendio regolamentati da specifiche norme tecniche; quindi, non può essere richiesta rispetto a eventuali prescrizioni impartite dal Comando provinciale relative ad aspetti di prevenzione non normati.
Pertanto, è necessario che i Comandi accertino sempre preventivamente la reale proponibilità della deroga stessa.

Questa proponibilità sussiste, quindi, solo in presenza di entrambi i due presupposti:
- esistenza di una norma (o criterio generale) dalla quale si intende derogare;
- individuazione di misure, di provvedimenti, di accorgimenti e modi di azione che garantiscano le note condizioni di sicurezza equivalente.

Per questo asserto, quindi, la proposta di modificazione di una prescrizione non è di regola risolvibile in regime di deroga nel caso in cui la prescrizione stessa risulti, non già dall'applicazione di una norma (che nel caso di specie potrebbe non esistere o non essere applicabile), ma da un complesso di valutazioni tecniche del competente organo del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.
In questa ipotesi, infatti, l'organo competente del Corpo è in grado di valutare la possibilità o meno di modificare direttamente la propria precedente prescrizione con altra che consegua un equivalente livello di sicurezza, senza che questo renda necessario un procedimento di deroga.

Le richieste di deroga dovranno anche sempre contemplare la chiara individuazione delle misure compensative e la valutazione del grado equivalente di sicurezza che si ritiene conseguito con le misure stesse. In tal caso è necessario spingersi oltre i normali adempimenti descritti, indicando misure di sicurezza suppletive che compensino il mancato rispetto della norma considerata, tanto che la documentazione tecnico-illustrativa dovrà evidenziare in modo esauriente il motivo della deroga e le misure alternative proposte che garantiscano una sicurezza equivalente a quella richiesta dalla normativa. E' necessario escludere, in ogni caso, la proposta di accoglimento di deroghe su motivazioni generiche.

La documentazione tecnica a corredo della richiesta di deroga deve essere integrata da una valutazione sul "rischio aggiuntivo" conseguente alla mancata osservanza delle disposizioni alle quali si intende derogare e delle misure tecniche ritenute idonee a compensare il rischio aggiuntivo.

La valutazione delle misure tecniche compensative, da adottare in alternativa, sono lasciate alla discrezionalità dell'organo tecnico competente, cioè del Comitato Tecnico Regionale per la prevenzione incendi (CTR).

Le modalità di presentazione dell'istanza di deroga

Per quanto riguarda l'aspetto strettamente procedurale, l'istanza di deroga deve essere presentata al Comando VVF competente per territorio, il quale la deve esaminare e, con proprio motivato parere, la deve trasmettere entro trenta giorni alla Direzione regionale.

Alla luce del recente D.M. 7 agosto 2012[3], la relativa domanda di deroga all'osservanza della vigente normativa tecnica di prevenzione incendi deve descrivere dettagliatamente gli aspetti normativi di sicurezza antincendio ai quali si intende derogare, nonché spiegare i motivi per cui è impossibile l'osservanza integrale della norma, in particolare, deve contenere:

- generalità e domicilio del richiedente o, nel caso di ente o di società, del suo legale rappresentante;

- specificazione dell'attività soggetta principale e delle eventuali attività soggette secondarie, oggetto dell'istanza di deroga;

- disposizioni normative alle quali si chiede di derogare;- specificazione delle caratteristiche dell'attività o dei vincoli esistenti che comportano l'impossibilità di ottemperare alle disposizioni normative alle quali si chiede di derogare;

- descrizione delle misure tecniche compensative che si intendono adottare.

Sempre all'istanza devono essere allegati:

- la documentazione tecnica, a firma di un professionista antincendio, conforme a quanto previsto dall'Allegato I al D.M. 7 agosto 2012, integrata da una valutazione sul rischio aggiuntivo conseguente alla mancata osservanza delle normative di prevenzione incendi alle quali si intende derogare e dall'indicazione delle misure ritenute idonee a compensare il rischio aggiuntivo;

- l'attestato del versamento effettuato a mezzo di conto corrente postale a favore della Tesoreria provinciale dello Stato.

In caso di domanda di deroga in materia di "approccio ingegneristico alla sicurezza antincendio", la relativa documentazione tecnica prevista, a firma di professionista antincendio, deve essere integrata da una valutazione sul rischio aggiuntivo conseguente alla mancata osservanza delle disposizioni alle quali si intende derogare e dalle misure tecniche ritenute idonee a compensare il rischio aggiuntivo, determinate utilizzando le metodologie dell'approccio ingegneristico, compreso il documento contenente il programma per l'attuazione del sistema di gestione della sicurezza antincendio (SGSA) [4].

Per le deroghe, la durata del servizio di prevenzione incendi, finché non sarà adottato il previsto decreto che stabilirà il nuovo importo dei corrispettivi dovuti per i servizi di prevenzione incendi, ai sensi dell'art. 23, comma 2, D.Lgs. n. 139/2006, è riportata nella tabella di cui all'Allegato VI al D.M. 4maggio 1998, ancora vigente, ed è calcolata sulla base di quella prevista per i pareri di conformità del progetto delle corrispondenti attività, maggiorata del cinquanta per cento.
Ravvisata, infine, la necessità, ai sensi dell'art. 18, commi 1 e 4, legge 10 agosto 2000, n. 246 [5], di procedere alla rideterminazione delle tariffe dovute per i servizi a pagamento resi dal Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, di recente, con il D.M. 2marzo 2012 [6], sono stati aggiornati gli importi dei corrispettivi dovuti dagli enti e dai privati, per i servizi di prevenzione incendi per le attività soggette, determinati in base alle tariffe orarie stabilite e alla durata dei medesimi servizi, indicata attualmente nell'Allegato VI al D.M. 4 maggio 1998.

Infine, un'eccezione temporale, rispetto alla procedura generale, è stata introdotta dall'art. 5, D.M. 22 febbraio 2006 [7], per gli edifici e/o i locali destinati a uffici fino a 500 addetti che hanno caratteristiche tali da non consentire l'integrale osservanza delle disposizioni di cui all'Allegato stesso.

In tal caso, gli interessati possono presentare al Comando provinciale dei Vigili del Fuoco competente per territorio domanda motivata per l'ottenimento della deroga al rispetto delle condizioni prescritte. Il Comando deve esaminare la richiesta entro sessanta giorni dal ricevimento e deve esprimere un proprio motivato parere la cui osservanza è rimessa alla diretta responsabilità del titolare dell'attività.
Restano validi i riferimenti relativi alla trasmissione della documentazione alla Direzione regionale o interregionale dei Vigili del Fuoco.

Anche questa richiesta di parere è rientrata tra i servizi a pagamento resi dal Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco e l'importo dovuto è calcolato in base a una durata del servizio pari a sei ore.

Gli aspetti tecnico-procedurali della deroga

Quindi, sarà cura del Comando provinciale, accertata la completezza della documentazione presentata, nonché la consistenza e la validità delle motivazioni dell'istanza, esprimere il proprio parere motivato del relativo procedimento di valutazione,mediante una relazione redatta a cura di un funzionario Vigile del Fuoco (istruttore) incaricato da parte del Comandante provinciale.

Il parere così espresso può avere esito favorevole all'eventuale concessione della deroga; per rendere questo conforme alla legge, deve evidenziare le carenze rispetto alle norme tecniche o ai criteri generali e illustrare l'efficacia delle soluzioni alternative proposte per controbilanciare la carenza o le carenze riscontrate.

Nel caso in cui, invece, il parere sia non favorevole all'accoglimento della deroga, occorre specificare le motivazioni contrarie alla sua concessione.
Inoltre, nel parere espresso, quando esso è generalmente favorevole, il Comando a sua volta può "condizionarlo", come già accade per il parere di conformità sul progetto di prima istanza, con delle ulteriori prescrizioni, le quali hanno integrato le soluzioni prospettate dall'interessato o si sono spinte, addirittura, fino alla loro completa sostituzione.

In questa fase, il Comando può esprimere anche il proprio parere favorevole sugli impegni progettuali non oggetto di deroga. In tal caso sarà inviato al richiedente un "parere di conformità sul progetto con clausola di deroga", specificando che lo stesso acquisirà efficacia autorizzativa, ai fini antincendio, solamente dopo che il CTR abbia espresso favorevolmente il proprio parere sui contenuti della richiesta di deroga e che questo parere, invece, deve essere ritenuto inefficace qualora la Direzione regionale non dovesse concedere la deroga richiesta.

Come è possibile notare, il Comando può esprimere il proprio parere favorevole sulla conformità con clausola di deroga sebbene sia stato espresso parere contrario alla concessione della deroga richiesta.
Competente all'accoglimento o meno della deroga è il Direttore regionale dei Vigili del Fuoco, previa acquisizione sia del parere del Comando VVF interessato che del Comitato tecnico regionale di prevenzione incendi (CTR), di cui all'art. 22, comma 1, lettera .
Quindi, sarà il Direttore, dopo l'illustrazione della relazione tecnica da parte del funzionario regionale VVF incaricato del procedimento davanti al CTR (relatore), sentito il Comitato tecnico regionale per la prevenzione incendi, il cui parere è obbligatorio, ma non vincolante, a pronunciarsi entro sessanta giorni dalla ricezione dell'istanza, dandone contestuale comunicazione al Comando, al quale la stessa è stata presentata, e al richiedente.
Il CTR può anche esprimere il proprio parere favorevole sul progetto in deroga imponendo, a propria volta, alcune prescrizioni che talvolta possono essere differenti o ulteriori rispetto a quelle dettate dal Comando. Inoltre, l'eventuale difetto nella motivazione di richiesta di deroga non può costituire motivo di rigetto ma solo una possibile manifestazione di parere negativo, quindi, sarà lo stesso CTR a esprimere, dopo una valutazione approfondita, un giudizio definitivo sull'accoglienza o meno della relativa istanza di deroga.

In particolare, il CTR è un organo tecnico consultivo territoriale che è sentito sulle questioni riguardanti la prevenzione degli incendi e deve esprimere il parere sulle istanze di deroga all'osservanza della normativa di prevenzione incendi inoltrate in relazione agli insediamenti o agli impianti le cui attività presentino caratteristiche tali da non consentire il rispetto della normativa stessa.
Questo Comitato è istituito presso l'ufficio del direttore regionale o interregionale, con decreto del Ministero dell'Interno, ed è composto da:

- il direttore regionale o interregionale competente per territorio con funzione di presidente;
- tre funzionari tecnici del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco della regione, di cui almeno due con funzioni di comandante;
- un ispettore del lavoro designato dall'ispettorato regionale del lavoro;
- un rappresentante dell'ordine degli ingegneri della provincia in cui ha sede la Direzione regionale.

Per l'esame delle questioni connesse a competenze delle regioni, può essere chiamato a far parte del Comitato un esperto tecnico designato dalla regione. In aggiunta a ciascun componente titolare del Comitato è nominato anche un membro supplente.

Il Comitato può avvalersi a titolo consultivo, per particolari problemi, di tecnici aventi specifiche competenze. Funge da segretario un dipendente della Direzione regionale designato dal Direttore.
A questo punto occorre accennare alla problematica inerente alla soppressione degli organismi collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni, disposta dall'art. 12, comma 20, decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (cosiddetta "spending review"), tra i quali rientra anche il CTR.
In particolare, questa norma ha posto un dubbio interpretativo circa l'esatta individuazione della data di decorrenza della soppressione, l'ambito di applicazione soggettivo della norma, l'individuazione degli uffici destinatari delle competenze e le modalità del loro esercizio.

Vista la rilevanza delle competenze affidate ai diversi organismi collegiali operanti presso gli uffici centrali e periferici, è stato richiesto, da parte del Ministero dell'Interno, un parere al Consiglio di Stato circa l'effettiva opportunità di sopprimere, tra gli altri, anche il CTR di prevenzione incendi; al momento, sebbene questa disposizione abbia previsto il trasferimento delle attribuzioni ai "competenti uffici delle amministrazioni nell'ambito delle quali operano", non si conosce ancora l'esito di questo parere.

Infine, anche per l'istanza di deroga, prima della formale adozione di un eventuale provvedimento negativo circa il suo accoglimento, dovrà analogamente essere osservata la procedura prevista per il parere di conformità sul progetto ex art. 10-, secondo il quale sarà cura del responsabile del procedimento di deroga notificare all'interessato e, contestualmente, al competente Comando provinciale VVF, i motivi che ostano all'accoglimento della deroga, nonché vagliare la fondatezza delle eventuali osservazioni, eventualmente corredate da documenti, presentate dall'istante entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione.

Il responsabile del procedimento dovrà comunicare motivatamente, quindi, tutti quegli elementi di carattere tecnico emersi durante la fase istruttoria, nonché l'eventuale inosservanza di normative o criteri generali di sicurezza antincendio, che ostano all'accoglimento della relativa richiesta.

In effetti, grazie all'istituto del "preavviso di diniego", è stato previsto in capo all'amministrazione un nuovo obbligo di comunicazione, distinto da quello relativo alla comunicazione dell'inizio dell'attività amministrativa, quando, all'esito della fase istruttoria, dovrebbe rigettare l'istanza del privato, al fine di rendere edotto quest'ultimo dei motivi che indurrebbero l'amministrazione a esprimersi negativamente dandogli modo di "eliminare gli ostacoli dell'accoglimento della domanda, prima che essa sia definitivamente respinta".

Le osservazioni o i chiarimenti presentati dall'istante dovranno correlarsi con i motivi esposti nella comunicazione fatta dal responsabile, di conseguenza è esclusa la possibilità di prospettare nuove soluzioni progettuali o modifiche a quelle già acquisite, giacché questa eventualità deve necessariamente essere configurata come avvio di un nuovo procedimento per il quale dovranno essere seguite le consuete procedure previste dal D.P.R. n. 151/2011 e dal D.M. 7 agosto 2012.

La comunicazione ha consentito la predisposizione, da parte dell'interessato, di apporti utili a prospettare fatti prima pretermessi, ignorati o mal valutati; in termini più generali, ha spinto verso il completamento della cornice istruttoria nella quale andrà a svilupparsi il provvedimento finale, tenendo conto della eventuale necessità di effettuare approfondimenti in termini fattuali o tecnici (con ulteriore onere, magari, di rivolgersi a un perito per verificare i dati tecnici enunciati dall'amministrazione).
Nel caso in cui i motivi ostativi dovessero ancora permanere, sia perché l'istante non si è avvalso di questa opportunità nei termini previsti o perché le osservazioni presentate non si rivelano idonee a modificare il proposito decisionale negativo, il responsabile è tenuto a motivarne il mancato accoglimento nella determinazione finale.

In questo modo è stata attribuita all'interessato la possibilità di intervenire in materia diretta in caso di "avviso di potenziale provvedimento di rigetto" della istanza, con l'esplicito diritto di presentare osservazioni. Tutto questo, da un lato può essere inteso come garanzia a che la pubblica amministrazione eviti abusi o, meglio ancora, errori di interpretazione, dando la possibilità di correggere il provvedimento in itinere evitando gravami consequenziali.

Si tratta, in effetti, di rendere più pregnante il dialogo tra il soggetto interessato e l'amministrazione, in un contesto procedimentale basato su un continuo e proficuo scambio di informazioni, e teso a valorizzare più l'esercizio del potere amministrativo in divenire che non il provvedimento finale.

 

 

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