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18/11/2017 10:59
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Grandi opere: in nome della celerita` si svilisce il controllo ambientale

P. Costantino (Approfondimento 7/10/2011)

Nel 2001, come noto, per il rilancio infrastrutturale dell’Italia nello scenario europeo fu varata un’importante riforma nel settore delle opere

pubbliche: con la legge delega 443/2001 (“Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive”, la cd. Legge Obiettivo) il Governo venne delegato all’emanazione di uno o più decreti che disegnassero una sorta di “corsia preferenziale” per la progettazione, l’approvazione e la realizzazione di quelle opere/interventi infrastrutturali, da individuare in maniera puntuale, che avrebbero dovuto operare o almeno favorire quel rilancio sul piano economico sperato dal legislatore delegante.

 

 

Da allora, si parla di “insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese” (così l’art. 1, co. 1, Legge Obiettivo), da individuare nel tempo da parte del Governo con appositi programmi soggetti ad approvazione (eccezion fatta per la prima programmazione, demandata ex lege n. 443/01 al Comitato Interministeriale per la programmazione economica, il CIPE, a cui, come si vedrà, la citata legge aveva assegnato un ruolo fondamentale anche in campo ambientale).

La delega fu poi attuata, attraverso il d.lgs. 190/2002 (“Attuazione della legge 21 dicembre 2001, n. 443, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale”) poi modificato, tra l’altro, dal d.lgs. 189/2005 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, in materia di redazione ed approvazione dei progetti e delle varianti, nonché di risoluzione delle interferenze per le opere strategiche e di preminente interesse nazionale”).

Con l’emanazione del Codice dei contratti pubblici (il D.Lgs. 163/06) che ha raccordato (e abrogato) diverse, precedenti normative di tale settore, il suindicato decreto attuativo, con le sue modifiche, è stato assorbito nel nuovo testo, nel quale esiste un apposito capitolo (Capo IV – “Lavori relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi”) suddiviso in tre sezioni (I “Infrastrutture ed insediamenti produttivi” – II “Procedure per la valutazione di impatto ambientale delle grandi opere” – III “Qualificazione dei contraenti generali”) che, in buona sostanza, riproduce l’assetto normativo e procedurale all’epoca disegnato dalla Legge obiettivo (peraltro non abrogata e quindi ancora in corso di validità, tant’è che lo stesso Codice dei Contratti ne richiama diverse volte i principi e le disposizioni) e dalle norme delegate.

Il settore delle opere pubbliche ha sempre rappresentato un punto nevralgico del diritto e dell’economia nazionali, molto spesso oggetto del dibattito politico che ne ha influenzato le sorti: basti pensare che la normativa quadro antecedente al Codice dei Contratti, cioè la L. 109/94 (cd. legge “Merloni”) nei suoi dodici anni di vita normativa ha subito diverse e notevoli modifiche (tant’è che spesso tra gli operatori del settore ci si riferisce ad essa, nelle sue evoluzioni, ricorrendo ai numeri latini, bis, ter, quater, etc.).

L’importanza dell’argomento trattato fa sì che le relative norme, oggi come allora, subiscano “gli umori” della politica e dell’economia, tant’è che anche il Codice dei Contratti è in continuo divenire: ad esempio, si registrano già tre interventi “correttivi” da parte del legislatore, oltre a svariate e sporadiche modifiche sinora intervenute. Tra queste ultime, segnaliamo - ovviamente – anche interventi di modifica nella parte relativa alla cd. Legge Obiettivo.

Da ultimo, il cd. decreto sviluppo (d.l. 70/11, conv. in L. 106/11) ha inciso sulla disciplina per le grandi opere, ad esempio in campo ambientale.

È del tutto evidente come i grandi interventi di cui si parla, alcuni già realizzati (come il Passante di Mestre) altri comunque già iniziati (come la Pedemontana Lombarda o il nuovo tunnel ferroviario del Brennero), altri ancora in fase di prima organizzazione (l’asse ferroviario Pontremolese o “l’eterno” Ponte sullo Stretto di Messina), siano suscettibili di generare un impatto notevole sull’ambiente, sia in “positivo” (le nuove infrastrutture sicuramente determinano una rimodulazione delle abitudini del pubblico agevolandone i movimenti) sia in “negativo” (si tratta di interventi enormi che modificano il territorio).

Pertanto, si dovrebbe prestare grandissima attenzione agli aspetti connessi all’impatto socio/ambientale di tali interventi, attese le numerose componenti in gioco.

Tuttavia, la Legge Obiettivo era (anzi, è) tutta impostata sulla rapidità di esecuzione dei lavori e sullo snellimento delle relative procedure amministrative. Questa impostazione, di carattere generale, ha logicamente interessato anche l’aspetto della valutazione dell’ impatto ambientale.

A tale proposito, da un esame della normativa si rilevano subito due cose.

La prima, è che la VIA viene condotta sul progetto preliminare invece che su quello definitivo, com’è previsto dal D.Lgs. 152/06 (cd. TU Ambiente).

Ma questa caratteristica - che potrebbe ingenerare allarmi visto il dettaglio assolutamente minore del progetto preliminare rispetto al progetto definitivo  – alla fine risulta coerente con l’intero impianto (lo si ricorda, speciale) della Legge Obiettivo, la quale, a differenza del Codice dei Contratti che imposta la fase di progettazione delle opere pubbliche su tre livelli (preliminare, definitivo ed esecutivo), prevede solo due livelli progettuali, appunto il progetto preliminare e quello definitivo, per cui il primo è maggiormente dettagliato dell’equivalente progetto preliminare “ordinario”, e questo ne permette la sottoposizione al giudizio di compatibilità ambientale.

La seconda caratteristica che colpisce riguarda l’organo deputato all’emissione del giudizio di compatibilità ambientale, che per le opere strategiche è il CIPE (sebbene integrato con i presidenti delle Regioni e Province autonome di volta in volta interessate dalle singole infrastrutture e insediamenti produttivi, come prevede l’art. 162, Codice dei Contratti) e non il Ministero.

Questo aspetto è forse più rilevante (e preoccupante) attesa la natura politica e non amministrativa del Comitato in questione, che sebbene composto, in questo caso, anche dal Ministro dell’Ambiente, potrebbe tuttavia non essere “interamente” in grado di assolvere in modo corretto e ottimale alla funzione che la legge (Obiettivo) gli assegna.

Ma a parte questa timida osservazione di ordine procedurale, preme segnalare in questa sede una delle ultime modifiche (intervenuta con il “decreto Sviluppo”) cui si faceva cenno in precedenza, e che riguarda gli aspetti economici della valutazione d’impatto ambientale.  
In precedenza, l’art. 165, co. 3, del Codice dei Contratti prevedeva che il progetto preliminare delle infrastrutture, strutturato secondo le indicazioni di cui all’allegato tecnico XXI al Codice, doveva evidenziare con apposito adeguato elaborato cartografico, le aree impegnate, le relative eventuali fasce di rispetto e le occorrenti misure di salvaguardia; inoltre,  il p.p. doveva indicare ed evidenziare anche le caratteristiche prestazionali, le specifiche funzionali e i limiti di spesa dell`infrastruttura da realizzare, “ivi compreso il limite di spesa, comunque non superiore al due per cento dell`intero costo dell`opera, per le eventuali opere e misure compensative dell`impatto territoriale e sociale strettamente correlate alla funzionalità dell`opera”.

Il recente intervento modificativo ha inciso sulla predetta percentuale. Mentre la precedente versione della norma escludeva da tale somma gli oneri necessari per la mitigazione dell’impatto ambientale individuati nell’ambito della procedura di VIA, l’attuale versione della stessa norma contiene proprio la previsione opposta: secondo il nuovo testo del citato terzo comma, infatti, “nella percentuale indicata devono rientrare anche gli oneri di mitigazione di impatto ambientale individuati nell`ambito della procedura di VIA”. Quasi come una sorta di compensazione, la novella legislativa aggiunge alla riferita previsione una clausola di salvezza, facendo espressamente “salve le eventuali ulteriori misure da adottare nel rispetto di specifici obblighi comunitari”.

Com’è chiaro, è radicalmente cambiata l’impostazione economica degli oneri VIA: questi, infatti, prima della modifica non venivano da subito racchiusi e limitati entro una soglia percentuale prefissata, e potevano quindi risultare solo dalle prescrizioni poste dalle amministrazioni competenti all’atto dell’approvazione; oggi, invece, trovando una limitazione normativa (entro il tetto massimo del due per cento del costo dell’opera, peraltro unitamente alle compensazioni di ordine sociale), la stessa attività di controllo e gestione dell’ambiente degli enti competenti rischia di finire vanificata o almeno mortificata, potendo imporre dei correttivi (ambientali) all’opera da realizzare solo entro un certo limite.

Sebbene una simile modifica possa trovare spiegazione nel contenimento dei costi totali delle opere strategiche, rimane quantomeno discutibile che la scelta “risparmiatoria” sia caduta sui costi per l’ambiente. Non si poteva proprio risparmiare in altro modo, ad esempio evitando del tutto alcuni discutibili interventi forse troppo sbrigativamente qualificati come “strategici” per l’Italia?



 

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