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20/11/2017 14:43
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Energie rinnovabili e paesaggio. Un rapporto delicato alla base dello sviluppo sostenibile

P. Costantino (Ufficio Tecnico n. 4/2011)

Documento senza titolo

Il rapporto tra progresso tecnologico e difesa dell’ambiente è da tempo alla base del dibattito mondiale sullo sviluppo sostenibile. A livello nazionale, una recente sentenza del giudice amministrativo compie delle interessanti riflessioni sull’importanza del ricorso alle energie rinnovabili e sulla necessità di tutelare la natura ed il paesaggio, e di come queste due esigenze, talvolta, possano porsi in conflitto tra loro, chiedendo alle amministrazioni pubbliche un difficile compromesso.

1. Come noto, in uno dei suoi ultimi sviluppi (ci si riferisce alle modifiche introdotte con il d.lgs. 4/2008, il c.d. “secondo correttivo”) il nostro testo unico ambientale (d.lgs. 152/2006) ha visto inserire tra le proprie disposizioni anche il principio dello sviluppo sostenibile.
Grazie a questa modifica, oggi nel t.u. ambiente vi è una importante norma (importante proprio perché, in quanto tale, assurge a vincolo normativo per l’azione pubblica e privata), l’art. 3-quater, rubricato “Principio dello sviluppo sostenibile”, secondo cui “ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future” (comma 1).

La norma spiega, così, che in questa direzione deve essere condotta “anche” l’attività della pubblica amministrazione (insieme, quindi, all’azione giuridicamente rilevante dei privati cittadini), che anzi è chiamata “a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui nell’ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità gli interessi alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione” (comma 2).
Dopo queste descrizioni e questi obiettivi, la norma ammette “la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane”, per cui ritiene che il principio dello sviluppo sostenibile (o meglio, l’azione pubblico/privata improntata secondo detto principio) “deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell’ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell’ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell’ambiente anche futuro” (comma 3).

Infine (comma 4), l’articolo in esame chiude disponendo che “la risoluzione delle questioni che involgono aspetti ambientali deve essere cercata e trovata nella prospettiva di garanzia dello sviluppo sostenibile, in modo da salvaguardare il corretto funzionamento e l’evoluzione degli ecosistemi naturali dalle modificazioni negative che possono essere prodotte dalle attività umane”.
Per chi conosce l’evoluzione storica del principio dello sviluppo sostenibile (1), si può ammettere senza difficoltà che la sua trasposizione normativa italiana è degna di pregio sul piano concettuale.

L’articolo 3-quater, come visto, non tralascia nulla: dopo aver riportato al primo comma quella che è, in buona sostanza, la definizione internazionale dello sviluppo sostenibile, assegna all’interesse ambientale un ruolo prioritario nella fase delle scelte discrezionali pubbliche, evidentemente in rapporto a tutti gli altri possibili interessi coinvolti, primo su tutti quello economico; poi, ricorda che, in tale ottica, vanno assolutamente salvaguardati gli ecosistemi dagli impatti umani negativi, assicurando che quelli funzionino regolarmente e correttamente nonostante questi ultimi; in ultimo, che l’uso stesso delle risorse naturali va sempre ponderato con saggezza, perché si tratta di risorse “ereditate” (dai nostri padri) e da lasciare in eredità (ai nostri figli), quindi non nostre, cioè non utilizzabili senza criterio, ma evitando inutili e pericolosi sprechi (2).

2. Ciò posto, come si attua, in concreto, un’azione pubblico/privata impostata secondo un’ottica di sviluppo sostenibile? In particolare, in che modo può, anzi deve, agire la pubblica amministrazione per realizzare o almeno provare a farlo – i lodevoli obiettivi dettati dalla norma sin qui trattata?

Il problema non è di poco conto, se si considera, come anticipato, che ormai il principio dello sviluppo sostenibile, al pari di quelli di precauzione, prevenzione o del “chi inquina paga” (tutti oggi ufficialmente sanciti dall’art. 3-ter, t.u. ambiente, anch’esso introdotto dal “secondo correttivo”), deve ritenersi una norma vincolante per l’amministrazione chiamata ad intervenire, a vario titolo, nella materia ambientale.

Per quanto possa configurarsi come un profilo residuo e magari non sempre principale, la asserita (da chi ricorre in giudizio) violazione di tali norme, e cioè dei principi in esse riportati, può portare ad azioni giudiziarie per la violazione quantomeno dell’interesse legittimo al corretto andamento della pubblica amministrazione.

A prescindere, comunque, da quanto sin qui detto, il tema viene dibattuto in dottrina e affrontato dalla giurisprudenza. A questo proposito, si segnala una recente pronuncia della giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Molise, sez. I, 8 marzo 2011, n. 99), su ricorso proposto da una società attiva nella produzione di impianti eolici.

Detta società aveva richiesto alla Regione la verifica preliminare di assoggettabilità a VIA (il c.d. “screening”) del progetto per un parco eolico, chiedendo poi, in un momento successivo, anche il rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12, d.lgs. 387/2003, il decreto nazionale che si occupa degli impianti alimentati con fonti rinnovabili (qual è il vento). La Regione, dopo aver svolto il proprio iter istruttorio, disponeva per l’assoggettamento a VIA del proposto progetto, ma non faceva la stessa cosa con un progetto simile, presentato da un’altra società, il quale riusciva ad ottenere l’autorizzazione unica di cui al d.lgs. 387/03 cit., pur andando ad interessare la medesima area territoriale (perché ricadente all’interno dello stesso comune).

Su queste basi, chiaramente la prima società ha proposto ricorso al tribunale amministrativo, contestando la procedura amministrativa de qua in ordine a diversi profili di illegittimità (quali, naturalmente, la contraddittorietà con altri atti amministrativi e l’eccesso di potere per disparità di trattamento).  Nonostante queste premesse, apparentemente valide e degne di accoglimento, il ricorso è stato respinto, ed anzi è stato ritenuto in parte inammissibile.

Quanto a quest’ultimo ordine di vizi, l’impugnazione da parte ricorrente della determina dirigenziale con la quale il suo progetto veniva assoggettato a VIA è stata ritenuta “tardiva e inammissibile” dai giudici, perché il dies a quo del termine per impugnare, in un caso del genere, decorre dall’avvenuta pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione, trattandosi di atto per il quale non è richiesta la notificazione individuale (cfr., tra molte, T.A.R. Veneto, sez. III, n. 4300/05); dal momento che detta pubblicazione è avvenuta nell’agosto 2008 e che il ricorso in esame è stato proposto solo nel 2010 (R.G. 23/2010), ecco spiegato questo profilo del mancato accoglimento della pretesa attorea.

Ma il ricorso, si diceva, è stato anche respinto perché infondato: nonostante talune similitudini tra i progetti in argomento, per i giudici quelli “sono sostanzialmente diversi ed hanno seguito diversificati percorsi procedimentali”. E questo per almeno due motivi: in primo luogo, perché il progetto “contestato” dalla ricorrente è stato presentato in data anteriore (aprile 2006) e con l’intenzione tanto di essere sottoposto a screening quanto di conseguire l’autorizzazione unica.

Questo ha fatto sì che non venisse applicato, in questo caso, il d.m. 17 ottobre 2007 recante “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a zsc e a zps” (3). Tale decreto, espressamente recepito con delibera della Giunta Regionale molisana (n. 1509/2007), è un atto amministrativo generale, recante specificazioni di dettaglio in ordine al divieto degli impianti eolici in aree protette (zone speciali di conservazione e zone di protezione speciale). Ma detto decreto non sarebbe stato applicato nemmeno al progetto della ricorrente se questa avesse sin da subito
richiesto lo screening e l’autorizzazione unica, mentre invece questo era stato inizialmente presentato solo per la verifica ambientale; di talché, una volta “integrata” la richiesta istruttoria domandando il rilascio dell’autorizzazione unica, esso è rientrato appieno nella vigenza e applicabilità delle sopravvenute norme regolamentari/procedurali, che hanno determinato, di fatto, l’impossibilità, così com’era, di essere “liberato” dal giudizio di compatibilità ambientale.

L’altro profilo di differenza tra i due progetti, poi, è di tipo numerico/ dimensionale, cosa che rappresenta “un dato di assoluta evidenza”: mentre il progetto “contestato” riguardava solo 4 aerogeneratori, quello della ricorrente si riferiva a ben 9 elementi. Secondo i giudici, le diverse dimensioni dei “parchi eolici” costituiscono “ragione sufficiente a spiegare la scelta amministrativa di sottrarre il primo progetto alla procedura di VIA e di assoggettarvi il secondo”.

La determina impugnata, pur escludendo dalla VIA il progetto minore, ne ha comunque valutato la compatibilità ambientale, in rapporto ai profili localizzativi e strutturali. E anche se una parte dell’iter istruttorio era stata condotta all’interno di un quadro normativo più permissivo (cioè prima del d.m. 17 ottobre 2007), la valutazione amministrativa era stata comunque fatta correttamente e andava, pertanto, salvata per il principio del tempus regit actum, il quale “trova applicazione ogni qual volta una vicenda amministrativa configuri fasi sub-procedimentali in sé definite (cfr.: T.A.R.  Lazio, Roma, sez. II, 24 ottobre 2007, n. 10478; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 3 marzo 1998, n.  455). Ciò spiega e giustifica la diversa procedura seguita nella verifica di compatibilità”.

Sul punto, la chiosa dei giudici è stata che “ad ogni modo, la precedenza temporale del primo progetto sul secondo – unitamente al minor impatto ambientale del primo – costituisce indubbio motivo di preferenza”.

3.  La sentenza ha, però, affrontato un altro dei temi implicati nella vicenda riportata, cioè quello, senz’altro più generale – ma forse proprio per questo più importante – del rapporto tra impianti energetici ed ambiente circostante, cioè tra energia e paesaggio naturale.

In particolare, per i giudici, la costruzione e l’esercizio di impianti alimentati con fonti energetiche rinnovabili (FER), deve, com’è ovvio, rispettare le normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, così come dispone l’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 387/2003.

Le principali norme sull’argomento (cfr.: Corte Cost., n. 119/2010) sono contenute nella Costituzione, che da un lato imposta la tutela del paesaggio e dei beni culturali in maniera “incondizionata e assoluta”, mentre dall’altro subordina la (pur fondamentale) garanzia della libertà economica alla sua “funzione sociale” (v. art. 41 Cost.), facendo rientrare “nella generale accezione della funzionalizzazione anche la salvaguardia delle bellezze naturali, del patrimonio pubblico e dei beni destinati alla fruizione collettiva.  (Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3770;
Corte Cost. 22 maggio 2009, n. 162)”. Tutto questo comporta che anche il ricorso ad impianti alimentati da FER non sia sempre indiscusso ed indiscutibile, perché detti impianti, anche se producono “energia pulita”, sono pur sempre opere dell’uomo che impattano, anche solo fisicamente, sull’ambiente naturale.

Per i giudici molisani, sebbene sia vero “che la riduzione delle emissioni nocive attraverso l’utilizzazione di fonti energetiche rinnovabili costituisce oggetto di impegni internazionali assunti dallo Stato italiano (come il Protocollo di Kyoto)”, è altresì vero che “pure la salvaguardia del paesaggio costituisce oggetto di impegni internazionali (come la Convenzione europea del paesaggio)”.

Pertanto, alla concezione totalizzante dell’interesse paesaggistico non può sostituirsi una concezione totalizzante dell’interesse ambientale, che ne postuli la tutela a ogni costo mediante lo sviluppo di impianti di energia alternativa, che abbiano un grave e irreversibile impatto paesaggistico. In altri termini, “il conflitto tra tutela del paesaggio e tutela dell’ambiente e della salute non può essere risolto in forza di una nuova aprioristica gerarchia che inverta la scala dei valori, ma deve essere operato in concreto mediante una ponderazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti, potendosi configurare una preminenza valoriale a favore del paesaggio, o tutt’al più un’equivalenza ponderata tra il paesaggio, l’ambiente e il diritto d’intrapresa economica (cfr.: T.A.R. Molise, sez. I, 8 aprile 2009, n. 115)”.

Note

(1)La prima definizione di sviluppo sostenibile in ordine temporale è stata quella contenuta nel rapporto Brundtland (dal nome della presidente della Commissione Mondiale sull’Ambiente
e lo Sviluppo, la norvegese Gro Harlem Brundtland) intitolato “Our Common Future” del 1987, poi ripresa dalla Conferenza mondiale sull’Ambiente e lo Sviluppo dell’ONU, tenutasi a Rio
de Janeiro nel 1992.
(2) Nella cultura Masai vi è un antico proverbio che può essere considerato un precursore del principio dello sviluppo sostenibile: “Trattiamo bene la terra su cui viviamo, perché essa non ci è stata donata dai nostri padri, ma prestata dai nostri figli”.
(3)In G.U. 6 novembre 2007, n. 258.



 

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