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23/11/2017 02:49
Home Articoli LAVORI PUBBLICI Tempi di realizzazione delle opere pubbliche in Italia. `Visto`, un utile strumento di supporto per le pubbliche amministrazioni (Prima parte)

Tempi di realizzazione delle opere pubbliche in Italia. `Visto`, un utile strumento di supporto per le pubbliche amministrazioni (Prima parte)

M. Vella (Ufficio Tecnico n. 3/2011)

Documento senza titolo

Il finanziamento degli investimenti pubblici, soprattutto nella fase di crisi economica attraversata nell’ultimo biennio, assume particolare importanza per il rilancio economico di un Paese.

Tuttavia, solo in limitati casi la disponibilità del finanziamento è veramente la variabile critica per il successo di un’iniziativa pubblica di infrastrutturazione di un territorio o di riqualificazione urbana; in diversi casi la criticità è riscontrata nella insufficiente capacità delle amministrazioni competenti di portare effettivamente a compimento l’investimento in tempi “normali” e credibili (non lontani da quelli inizialmente dichiarati).

Per questo tipo di analisi in Italia esiste un ufficio con apposite competenze di controllo sull’attuazione degli investimenti finanziati con fondi pubblici.
Si tratta dell’Unità di verifica degli investimenti pubblici (UVER) del Ministero dello Sviluppo Economico.

Abbiamo chiesto al suo Responsabile, il Dott. Mario Vella, di illustrare le attività condotte dal suo ufficio in merito al monitoraggio dei tempi di realizzazione delle infrastrutture in Italia e ad un collegato nuovo strumento di supporto decisionale – denominato VISTO – messo dall’UVER a disposizione di amministratori e tecnici.

UVER – Unita di verifica degli investimenti pubblici: la struttura e le competenze
L’UVER opera all’interno del Nucleo Tecnico di Valutazione e Verifica degli investimenti pubblici del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica del Ministero dello Sviluppo Economico.

L’Ufficio si compone di 30 esperti, denominati “Componenti,” oltre a funzionari e personale dell’Amministrazione. 
La sua collocazione organica all’interno del Ministero dello Sviluppo economico è definita dall’articolo 14, comma 3 del d.P.R. 28 novembre 2008, n. 197 che recita: “Alle dirette dipendenze del Capo Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica opera il Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici, istituito con decreto legislativo 5 dicembre 1997, n. 430 che se ne avvale per lo svolgimento dei compiti attribuiti al Dipartimento, per l’eventuale supporto all’attività del Cipe e per le funzioni delle altre strutture del Ministero”.

La missione affidata all’Unità è di svolgere funzioni di controllo, monitoraggio ed analisi dello stato di attuazione dei programmi e dei progetti degli investimenti pubblici e dei loro risultati, sia in termini economici (avanzamento della spesa) che in termini sociali (fornitura di servizi alla collettività). 
Gli investimenti su cui l’UVER concentra la propria attività sono prevalentemente di natura infrastrutturale, segnatamente opere pubbliche (trasporto, idriche, ecc.).

L’attività dell’Unità è svolta con le modalità proprie di un nucleo ispettivo, quindi anche tramite l’accesso diretto del Componente presso gli uffici dell’Amministrazione attuatrice ed i cantieri.

La verifica sull’attuazione dei programmi e dei progetti di investimento riguarda sia quelli realizzati unicamente con risorse nazionali che iniziative cofinanziate anche da risorse comunitarie.
Per questa tipologia di interventi, all’Unità è stato tra l’altro attribuito il ruolo di Autorità di Audit, ai sensi del regolamento (CE) n. 1083/2006 (Fondi strutturali) su quattro programmi operativi finanziati con i fondi strutturali 2007-2013, per un valore complessivo superiore a 9 miliardi di euro.

Recentemente il Cipe ha assegnato all’UVER nuove attività di verifica tramite la delibera 79/2010 (deliberazione 30 luglio 2010 – Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 277 del 26 novembre 2010). In questa delibera il Cipe ha affermato l’esigenza di puntare all’ottimizzazione degli investimenti pubblici, garantendo che siano concentrati per massimizzarne l’impatto, che rispondano a una strategia di crescita dei territori, che siano indirizzati a migliorare la qualità della vita dei cittadini e a ridurre i divari delle aree in ritardo di sviluppo.

In particolare, il punto 2 della delibera 79 ha disposto che l’UVER avvii un’attività straordinaria di ricognizione dello stato di attuazione degli interventi finanziati dal fondo per le aree sottoutilizzate e delle risorse liberate dei programmi comunitari (OB.1; 2000-2006).

Per adempiere a questo mandato l’UVER ha definito un programma di verifiche finalizzato ad:
- evidenziare la presenza di criticità nella fase di attivazione e/o attuazione degli interventi finanziati con risorse del
- accertare la natura delle obbligazioni giuridicamente vincolanti assunte sulle risorse liberate anteriormente alla data della delibera.

I risultati di queste attività saranno presentati al Cipe nel primo trimestre 2011.

I tempi di attuazione delle opere pubbliche
Le infrastrutture sottoposte al monitoraggio ed alla verifica dei componenti dell’UVER sono spesso programmate tramite gli Accordi di Programma Quadro (APQ) di cui all’art.  2, comma 203, della legge 662/1996. La stipula degli APQ tra lo Stato e la singola Regione o Provincia Autonoma avviene in seno al Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica del MISE.

I dati del monitoraggio degli interventi finanziati tramite APQ, sono inseriti in una particolare banca dati denominata SGP – Sistema Gestione Progetti (che succede all”Applicativo Intese”) e vengono aggiornati ogni sei mesi. Per ogni investimento sono raccolte molteplici informazioni, tra le quali i dati relativi a costo e copertura finanziaria dell’iniziativa, localizzazione, stazione appaltante ed il crono programma delle progettazioni (e relative approvazioni), delle aggiudicazioni, dei lavori, collaudo ed entrata in funzione dell’opera.

Al fine di approfondire la delicata questione dei tempi necessari in Italia per completare gli investimenti pubblici, l’UVER ha messo a frutto la ricchezza informativa dell’Applicativo Intese e nel corso dell’anno 2009 ha elaborato i dati di monitoraggio al 31 dicembre 2008 degli oltre 21.000 interventi presenti in questa banca dati.

Le analisi sono state effettuate con riferimento agli interventi appartenenti alla sola categoria “opere pubbliche”, con esclusione quindi degli appalti di forniture e servizi e degli aiuti, per un totale di circa 16.000 casi considerati e dal valore complessivo di circa 65 miliardi di euro.

In dettaglio, per ogni intervento, la banca dati rende disponibili le date di inizio e di fine relative alla singola fase (studio di fattibilità, progettazione preliminare, ecc.) distinguendole a seconda che si tratti di una previsione (data prevista) o di reale conclusione della singola fase (data effettiva).

`principali

Nella figura 1 è rappresentata la sequenza logica e temporale delle principali fasi di un appalto di opera pubblica; le fasi sono separate da spazi evidenziati con una linea tratteggiata che rappresentano i cosiddetti tempi di attraversamento, riconducibili ad un insieme di attività prevalentemente amministrative che sono propedeutiche all’inizio della fase successiva.

Per esempio, i tempi di attraversamento tra la progettazione preliminare e quella definitiva comprendono le attività di esame della progettazione da parte dei tecnici della stazione appaltante, approvazione della stessa e predisposizione dell’incarico ad un tecnico per il livello progettuale successivo.

Per elaborare i dati ed essere fedeli alla realtà osservata, si è scelto di definire la durata di una fase come l’intervallo di tempo intercorrente tra la sua data di inizio e la data di inizio della fase successiva.

La scelta adottata, di considerare all’interno della durata delle fasi i relativi tempi di attraversamento, deriva dal fatto che essi, pur non essendo assimilabili alle fasi in senso stretto, contribuiscono, come vedremo anche in maniera rilevante, alla definizione del tempo complessivo di attuazione delle opere.
Uno specifico controllo sulla qualità del dato è stato effettuato a valle della selezione degli interventi, verificando l’assenza di eventuali dati anomali sulle code ovvero durate eccessivamente brevi od eccessivamente lunghe.

I tempi di attuazione per aree territoriali
I risultati delle elaborazioni – concernenti le analisi su interventi conclusi e le stime su interventi ancora in corso –hanno permesso di porre a confronto i tempi di realizzazione delle opere pubbliche distinguendo tre aree territoriali, ovvero Nord, Centro e Sud.
Le analisi territoriali riportano le differenze rilevate nelle tre aree (figura 2), peraltro di lieve entità e non significative dal punto di vista statistico.

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Tuttavia, vale la pena sottolineare come il Nord mostri tempi più brevi in ciascuna delle macrofasi considerate (progettazione, affidamento, lavori).

Il Mezzogiorno evidenzia tempi più lunghi in fase di aggiudicazione dei lavori; viceversa il Centro Italia presenta tempi di progettazione e di realizzazione dei lavori di poco superiori alle altre aree e tempi di aggiudicazione in linea con quelli delle regioni settentrionali.



 

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