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20/11/2017 14:27
Home Articoli EDILIZIA E URBANISTICA Il permesso di costruire rilasciato all`usufruttuario

Il permesso di costruire rilasciato all`usufruttuario

A. Mafrica, M. Petrulli (Approfondimento 9/5/2011)

Documento senza titolo

L’art. 11, comma 1 del Testo Unico Edilizia (1) stabilisce che “il permesso di costruire é rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo”.
La lettera della norma è chiara: la richiesta del titolo edilizio può essere avanzata anche da un soggetto che non è proprietario dell’immobile sul quale dovrà essere effettuato l’intervento.

L’ampia formula utilizzata dal Legislatore consente di ritenere, anche alla luce di un consolidato indirizzo giurisprudenziale ormai risalente (2), che la richiesta del permesso di costruire può essere avanzata da chi, essendo titolare di altro diritto reale diverso dalla proprietà o di un diritto personale di godimento dell’immobile, abbia per effetto di tale diritto l’obbligo o la facoltà di eseguire l’intervento edilizio per cui chiede il titolo: volendo semplificare, è necessario che vi sia una relazione qualificata fra il richiedente e l’immobile che consenta l’intervento.

Un classico esempio di soggetto non proprietario legittimato alla richiesta del permesso di costruire è l’usufruttuario (3): la giurisprudenza ha recentemente ribadito che “all’usufruttuario è comunque riconosciuta la legittimazione al rilascio del permesso di costruire, dal momento che l’art. 11 del d.p.r. n. 380/2001 individua tra i soggetti legittimati oltre al proprietario anche coloro che “abbiano titolo per richiederlo”, sicché non vi è dubbio che tra gli aventi titolo rientri anche l’usufruttuario del bene, che, quale titolare di un diritto reale di godimento, gode di una relazione qualificata con il bene medesimo” (4).

L’usufruttuario ha diritto di godere dell’immobile, rispettandone però la destinazione economica (5) impressa dal nudo proprietario (6), ossia mantenendo sostanzialmente identiche le caratteristiche dell’immobile e l’utilizzo originario voluto dal proprietario concedente. Il limite del rispetto della destinazione economica dell’immobile oggetto di usufrutto si riflette anche sugli interventi edilizi realizzabili sull’immobile medesimo.

Conseguentemente l’usufruttuario può:
- effettuare gli interventi di manutenzione ordinaria per i quali, ai sensi dell’art. 6 del Testo Unico Edilizia, non è necessario alcun titolo edilizio e che sono espressamente a carico dell’usufruttuario secondo il disposto di cui al comma 1 (7) dell’art. 1004 c.c.;
- effettuare gli interventi di manutenzione straordinaria di cui alla lett. a) del comma 2 dell’art. 6 del Testo Unico Edilizia per i quali non è richiesto il permesso di costruire ma una preventiva comunicazione con allegati;
- ottenere il permesso di costruire per gli interventi per i quali è richiesto tale titolo solo a condizione che tali interventi rispettino la destinazione economica dell’immobile: ciò significa, ad esempio, che l’usufruttuario di un terreno agricolo coltivato non può ottenere il permesso di costruire per realizzare, sul medesimo terreno, un campo da golf (8), mentre potrà richiedere il permesso di costruire per realizzare un deposito per ricovero attrezzi e/o animali o una recinzione che, per le caratteristiche costruttive, richieda il preventivo rilascio del titolo edilizio;
- ancora, il rilascio del permesso di costruire è da escludersi nel caso di mutamento della destinazione d’uso non rispettoso della destinazione economica impressa all’immobile dal nudo proprietario.

Ovviamente, il consenso provato del nudo proprietario all’intervento edilizio supera il problema e consente sempre il rilascio del titolo per qualunque intervento.

Ad ulteriore conferma delle nostre conclusioni sui limiti intrinseci del permesso di costruire in capo all’usufruttuario ricordiamo che:
- l’art. 986 c.c. ritiene ammissibili solo le addizioni (tra le quali potrebbero essere annoverate le nuove costruzioni) che non alterino la destinazione economica della cosa;
- l’art. 1018 c.c., nell’ipotesi di usufrutto su un edificio che viene a distruzione, riconosce espressamente al solo proprietario (senza prevedere analoga facoltà ad altri soggetti, né tantomeno all’usufruttuario) il diritto di ricostruire l’edificio, occupando l’area della precedente costruzione ed avvalendosi dei relativi materiali, con contestuale pagamento a favore dell’usufruttuario degli interessi sulla somma corrispondente al valore dell’area e dei materiali: in tale ipotesi, perciò, l’usufruttuario non può richiedere il permesso di costruire per ricostruire l’edificio diruto;
- il diritto di usufrutto è temporaneo (9): consentire all’usufruttuario qualunque tipo di intervento edilizio, senza alcun limite, contrasta con l’interesse del nudo proprietario a riavere l’immobile, alla scadenza dell’usufrutto, nell’identità sostanziale originaria.

Conseguentemente, è necessaria la massima attenzione, da parte dell’Ufficio Tecnico comunale nei casi di richiesta di permesso di costruire avanzata da soggetto che si qualifica usufruttuario.

Come è noto, l’Ufficio Tecnico deve verificare l’esistenza del titolo idoneo per l’intervento richiesto: la giurisprudenza (10) ha precisato che tale verifica costituisce, pertanto, un presupposto, la cui mancanza impedisce di procedere nell`esame del progetto, pur dovendosi escludere un obbligo di effettuare complessi accertamenti diretti a ricostruire tutte le vicende riguardanti l`immobile.

E poiché l’usufrutto su un immobile necessita della forma scritta (11) e della trascrizione, è evidente che non è necessario un accertamento complesso per verificarne l’esistenza ed il contenuto.

Nell’ipotesi della richiesta avanzata dall’usufruttuario sarà necessario perciò:
- pretendere la copia dell’atto costitutivo (12) dell’usufrutto;
- verificare l’avvenuta trascrizione e la corrispondenza fra i dati desumibili dalla trascrizione stessa e la copia dell’atto costitutivo dell’usufrutto;
- controllare la destinazione urbanistica e d’uso dell’immobile;
- verificare che l’intervento richiesto non sia in contrasto con la destinazione economica dell’immobile: tale verifica, sicuramente delicata e che potrebbe presentare margini di incertezza, è strettamente legata alla minuziosa descrizione dell’intervento edilizio richiesto ed all’esame della documentazione tecnica allegata alla richiesta e predisposta dal progettista; nei casi più difficili ed incerti, oltre alla valutazione tecnica dell’intervento e ad un sopralluogo potrebbe essere utile richiedere un parere legale;
- verificare che l’intervento edilizio richiesto non sia in contrasto con eventuali clausole contenute nell’atto costitutivo dell’usufrutto limitanti le facoltà di intervento edilizio sull’immobile oggetto dell’usufrutto: ad esempio, le parti (concedente ed usufruttuario) potrebbero aver inserito una clausola in base alla quale qualunque intervento di nuova costruzione sia subordinato all’assenso del nudo proprietario dell’immobile: è evidente che, in tale ipotesi, l’Ufficio Tecnico comunale dovrà richiedere l’assenso del nudo proprietario prima di poter rilasciare il permesso di costruire richiesto dall’usufruttuario.

Note
(1) d.P.R. n. 380/2001.
(2) Cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 1507 del 15 marzo 2001, richiamato recentemente da TAR Lombardia, sez. II Milano, sent. n. 842 del 31 marzo 2010: nell’occasione i giudici milanesi hanno affermato che “l’espressione legislativa “titolo per richiederlo” è stata intesa dalla giurisprudenza nel senso di posizione che civilisticamente costituisca titolo per esercitare sul fondo un’attività costruttiva (Consiglio di Stato, sez. IV, 15.2.1985, n. 47 e sez. V, 15.3.2001, n. 1507). Tale posizione soggettiva non coincide con il solo diritto di proprietà, ma anche con altri diritti reali o addirittura personali di godimento, purché attribuiscano al titolare la facoltà di attuare interventi sull’immobile (Consiglio di Stato, sez. V, 28.5.2001, n. 2882)”. Cfr., anche, TAR Campania, sez. II Napoli, sent. n. 8243 del 22 settembre 2006.
(3) Artt. 978 e ss. c.c.
(4) Sent. n. 1318 del 7 marzo 2011 del TAR Campania, sez. VIII Napoli. Cfr., anche, TAR Puglia, sez. III Bari, sent. n. 6237 del 23 dicembre 2004, secondo cui “la concessione edilizia possa essere chiesta in proprio anche dall’usufruttuario del fondo interessato dall’intervento (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30.10.1997, nr. 1213; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 2.7.2003, nr. 995)”; TAR Piemonte, sez. I, sent. n. 1623 del 19 novembre 2003, secondo cui “Sono, infatti, legittimati a richiedere la concessione edilizia, non soltanto il proprietario, ma anche i soggetti che si trovano rispetto al bene immobile edificando in relazione qualificata, come i titolari di un diritto reale (quali l’usufruttuario, l’usuario, l’enfiteuta, il superficiario), ovvero i titolari di un diritto personale (quali, ad esempio, il conduttore, l’assegnatario e persino il beneficiario di occupazione d’urgenza)”.
Cfr. anche TAR Puglia, sez. I, sent. n. 2634 del 29 giugno 2007, nella quale incidentalmente i giudici hanno riconosciuto all’usufruttuario il diritto a richiedere la concessione edilizia: “Il Collegio osserva che l’usufruttuario non solo ha diritto di godere della cosa, ma anche di trarre ogni utilità che questa può dare (art. 981c.c.), comprese accessioni (art. 983) e addizioni (art. 986), ma soprattutto che ha diritto di conseguire il possesso della cosa di cui ha l’usufrutto (art. 982 c.c.). Poco giova, quindi, alla ricorrente sostenere che essendo stata proprietaria di molti terreni donati (con diritto di usufrutto), non vi ha esercitato alcun controllo o frequentazione, essendo sufficiente ai fini della notificazione del provvedimento sanzionatorio, che avesse un titolo valido per il rilascio di concessione edilizia (art. 4 L. n. 10 del 1977), e comunque che è soggetto che può trarre giovamento dell’abuso, anche ove non potesse essere dimostrato che ne fosse stata committente o costruttrice”.
(5) Art. 981 c.c.: “L’usufruttuario ha diritto di godere della cosa, ma deve rispettarne la destinazione economica”.
(6) Concetto su cui si registrano divergenze interpretative in dottrina: per un approfondimento rinviamo a Raffaele Caterina, I diritti reali, vol. 3, Usufrutto, uso, abitazione, superficie, UTET, 2009
(7) Secondo cui “Le spese e, in genere, gli oneri relativi alla custodia, amministrazione e manutenzione ordinaria della cosa sono a carico dell’usufruttuario”.
(8) Tribunale Amministrativo del Trentino Alto Adige, sent. n. 306 del 30 luglio 1997, secondo cui “In caso di un`area gravata da usufrutto, la sua disponibilità quale titolo per il rilascio della concessione edilizia, spetta esclusivamente all`usufruttuario per l`esercizio dello ius aedificandi che non comporti l`alterazione della destinazione economica della cosa. Laddove invece il concessionando progetto implichi un mutamento della destinazione economica (nella specie si trattava della costruzione di un campo da golf su terreni di utilizzazione agricola), la disponibilità a questi fini è attuabile soltanto con il consenso di ambedue i soggetti (nudo proprietario ed usufruttuario), titolari di distinti e concorrenti diritti reali sulla cosa”.
(9) L’art. 979 c.c. precisa che l’usufrutto non può eccedere la vita dell’usufruttuario; è un diritto non trasmissibile agli eredi e la morte dell’usufruttuario estingue il diritto. Se l’usufrutto è ceduto a terzi il diritto si estingue alla morte del cedente.
(10) Cfr., da ultimo, TAR Sicilia, sez. I Palermo, sent. n. 544 del 23 marzo 2011; Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 2546 del 4 maggio 2010; sez. V, sent. n. 4703 del 7 settembre 2007; TAR Lombardia, sez. II Milano, sent. n. 842 del 31 marzo 2010; TAR Marche, sez. I, sent. n. 878 del 5 agosto 2009; TAR Campania, sez. VII Napoli, sent. n. 16213 del 12 dicembre 2007.
(11) Art. 1350 c.c. 
(12) Ai sensi dell’art. 978 c.c., l’usufrutto può nascere:

  • dalla legge: ad esempio, ai sensi dell’art. 324 c.c., i genitori esercenti la potestà hanno in comune l’usufrutto sui beni del figlio;
  • dalla volontà umana, sia con atto inter vivos (ad esempio, oltre che con il “classico” contratto di usufrutto anche attraverso contratti diversi: compravendita, donazione, permuta, divisione, ecc.), sia mortis causa (con testamento);
  • oppure può essere acquistato per usucapione: in tal caso il titolo è rappresentato dalla sentenza del giudice che accerta l’avvenuta usucapione.



 

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