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21/11/2017 12:41
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Accordi fra pubbliche amministrazioni

TAR Puglia Lecce sez. I 13/5/2011 n. 851

Procedimento amministrativo – Art. 15 legge 241/1990 – Accordi fra pubbliche amministrazioni – Forma scritta – Necessità

Gli accordi fra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 della legge 7.8.1990, n. 241 sono soggetti ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili, in virtù del richiamo all`art. 11, comma 2, effettuato dallo stesso art. 15; pertanto, le uniche forme necessarie per la validità di tali accordi, una volta verificata la validità e l`efficacia degli atti amministrativi presupposti, sono quella scritta e quelle stabilite dai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. (I principi civilistici applicabili al caso di specie sono quelli relativi alla proposta e all’accettazione. Com’è noto, la proposta deve essere completa, cioè deve essere idonea a costituire con l’adesione pura e semplice dell’oblato il contenuto del futuro negozio, e quindi deve contenere tutti gli elementi essenziali del futuro accordo che si vuole concludere. A sua volta l’accettazione deve essere conforme alla proposta, deve cioè riguardare il medesimo testo cui si riferisce la proposta ed esprimere la totale e incondizionata adesione al regolamento di interessi indicato dal proponente. In sostanza le due dichiarazioni, proposta e accettazione devono coincidere, integrandosi a vicenda).

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1206 del 2010, proposto da:
Francesca Comi, rappresentata e difesa dall`avv. Tommaso Millefiori, con domicilio eletto presso Tommaso Millefiori in Lecce, via Mannarino N. 11/A;

contro

Comune di Martano, rappresentato e difeso dall`avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Ernesto Sticchi Damiani in Lecce, via 95 Rgt Fanteria, 9;

per l`accertamento

dell`avvenuta conclusione tra le parti dell`accordo di cessione e dei conseguenti obblighi di esecuzione del medesimo contratto a carico del Comune di Martano mediante stipula del formale atto di cessione previo versamento del prezzo convenuto, rivalutato;
in via gradata, accertare l’avvenuta conclusione tra le parti di un contratto preliminare ovvero di un accordo procedimentale, con sentenza ex art. 2932 c.c., che produca gli effetti del contratto non concluso;
in via ulteriormente gradata, accertare e dichiarare la responsabilità precontrattuale del Comune di Martano per ingiustificata interruzione delle trattative ex art. 1337 c.c., condannando il Comune al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l`atto di costituzione in giudizio di Comune di Martano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell`udienza pubblica del giorno 13 aprile 2011 il dott. Claudia Lattanzi e uditi l’avv. Millefiori, per la ricorrente, e il prof. avv. Sticchi Damiani, per il Comune;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è proprietaria in Martano di un compendio di aree della superficie complessiva di 13.994 mq, tipizzato nel vigente P.R.G. comunale come Comparto di Intervento Unitario di Zona Residenziale “C1” n. 8, edificabile ex art. 41 NTA.
Il Comune di Martano, con deliberazione n. 9 del 9 giugno 2006, ha approvato il P.E.E.P e ha previsto l’esproprio di tutte le aree di proprietà della ricorrente.
La ricorrente è inoltre proprietaria di un terreno tipizzato in parte come zona di completamento B4 e in parte come viabilità.
L’art. 38 delle NTA del comune di Martano, disciplinante le zone omogenee B4, prevede che le stesse possano essere edificate con intervento edilizio diretto convenzionato e previa cessione gratuita delle aree interessate alla viabilità, parcheggi e all’arredo stradale.
La ricorrente, al fine di acquisire l’edificabilità del terreno ricadente in zona B4, con nota del 3 agosto 2006, ha comunicato al Comune la propria disponibilità a convenire la cessione bonaria dei suoli a un prezzo non inferiore a euro 35,00 al mq, con pagamento del 50% dell’importo entro sei mesi dalla sottoscrizione del contratto e il restante 50% entro i successivi sei mesi, con aggravio di interessi al tasso legale per eventuali ritardi.
L’efficacia della proposta era ulteriormente subordinata alla formale approvazione da parte del Comune del progetto di edificazione delle zone residenziali di completamento B4, all’impegno comunale a programmare nel triennio successivo l’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria sulle vie di nuova apertura oggetto della cessione gratuita e ricadenti nella zona B4, nonché all’autorizzazione ad eseguire direttamente le urbanizzazioni a scomputo degli oneri urbanizzativi correlati all’edificazione.
La validità della proposta è stata fissata fino al 15 settembre 2006.
La ricorrente, con ulteriore nota del 17 novembre 2006, nel confermare tutte le condizioni riportate nella nota del 3 agosto 2006, ha modificato il prezzo di cessione in Euro 30,00 mq.
Il Comune, con delibera n. 36 del 29 novembre 2006, ha approvato gli adeguamenti e aggiornamenti del nuovo Piano di Zona per l’Edilizia Economica e Popolare e con coeva delibera n. 42, ha approvato “le convenzioni … presentate dalla sig.ra Francesca Comi … per l’acquisizione al patrimonio stradale delle aree … tutte da definire con esattezza al momento del frazionamento”.
Con successiva delibera n. 50 del 30 dicembre 2006, è stato approvato il regolamento per l’assegnazione dei lotti nei quattro Comparti P.E.E.P. e con determina n. 216 del 24 settembre 2007, è stato affidato l’incarico professionale per la redazione del tipo di frazionamento del Comparto 8.
La ricorrente, con nota del 29 febbraio 2008, ha invitato il Comune ad adempiere al pagamento delle somme a lei dovute.
Il 31 marzo 2008 è stato depositato il frazionamento del Comparto 8, sottoscritto dalla ricorrente quale proprietaria cedente e il 2 aprile 2008 il frazionamento è stato registrato presso il competente ufficio.
Infine, il 12 marzo 2009, il Comune ha pubblicato il bando di concorso per la formazione della graduatoria ai fini dell’assegnazione in proprietà dei lotti ricadenti nel Comparto 8.
La procedura tuttavia, secondo quanto affermato dal Comune resistente a p. 6 della memoria depositata l’11 marzo 2011, non ha avuto seguito con l’utilizzazione delle aree in questione.
Poiché il Comune non ha provveduto a corrispondere alla ricorrente il prezzo convenuto è stato proposto il presente ricorso, diretto: all’accertamento dell’avvenuta conclusione tra le parti dell’accordo di cessione e dei conseguenti obblighi di esecuzione; all’accertamento, in via gradata con sentenza ex art. 2932 c.c., dell’avvenuta conclusione tra le parti di un contratto preliminare o di un accordo procedimentale; all’accertamento, in via ulteriormente gradata, della responsabilità precontrattuale del Comune, con conseguente condanna dello stesso al risarcimento del danno.
Deduce la ricorrente che la sequenza procedimentale comprova l’intervenuto perfezionamento di un accordo procedimentale ex art. 11 l. 241/1990 e che il contenuto di tale accordo è costituito dal reciproco impegno a cedere/acquistare al prezzo di euro 30,00 €/mq le aree costituenti il comparto 8 del P.E.E.P. Tuttavia, il Comune si è reso inadempiente con riferimento all’obbligazione posta a suo carico del pagamento del prezzo. In subordine, la ricorrente, rileva che nella fattispecie è intervenuta la conclusione di un contratto preliminare avente a oggetto il reciproco impegno delle parti al trasferimento della proprietà delle aree medesime al prezzo concordato. In via ulteriormente gradata, la ricorrente rileva che comunque il Comune deve rispondere per responsabilità precontrattuale perché non ha stipulato il negozio di cessione.
Il Comune si è costituito con atto dell’11 marzo 2011 e ha rilevato che l’accettazione della proposta di cessione non è stata mai espressa in alcun atto formale e che comunque la proposta non ha mai avuto efficacia e non poteva dare luogo ad alcuna sostanziale conclusione del rivendicato accordo. Infatti, le condizioni a cui la proposta era subordinata, non si sono mai avverate.
La ricorrente, con memoria di replica del 23 marzo 2011, richiama le adesioni espresse da tutti gli organi e soggetti istituzionali interessati all’accordo procedimentale.
Nella pubblica udienza del 13 aprile 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.
Gli accordi fra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 l. 7 agosto 1990 n. 241 sono soggetti ai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili, in virtù del richiamo all`art. 11 comma 2, effettuato dallo stesso art. 15; pertanto, le uniche forme necessarie per la validità di tali accordi, una volta verificata la validità e l`efficacia degli atti amministrativi presupposti, sono quella scritta e quelle stabilite dai principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti.
I principi civilistici applicabili al caso di specie sono quelli relativi alla proposta e all’accettazione. Com’è noto, la proposta deve essere completa, cioè deve essere idonea a costituire con l’adesione pura e semplice dell’oblato il contenuto del futuro negozio, e quindi deve contenere tutti gli elementi essenziali del futuro accordo che si vuole concludere. A sua volta l’accettazione deve essere conforme alla proposta, deve cioè riguardare il medesimo testo cui si riferisce la proposta ed esprimere la totale e incondizionata adesione al regolamento di interessi indicato dal proponente.
In sostanza le due dichiarazioni, proposta e accettazione devono coincidere, integrandosi a vicenda.
Nel caso in esame non si può ritenere concluso alcun valido accordo tra la ricorrente e il Comune.
Infatti, la ricorrente ha formulato una prima proposta, con note del 16 maggio 2006 e del 20 giugno 2006, con cui ha dichiarato di essere disponibile alla cessione delle aree per il prezzo di euro 35,00 x mq.
Successivamente, con nota del 3 agosto 2006, la ricorrente, nel ribadire il prezzo di cessione nella somma di euro di 35,00 x mq, ha subordinato la “efficacia della proposta: a) alla formale approvazione da parte di codesto Comune dei progetti di edificazione delle zone residenziali di completamento B4 allegati alle sue istanze …; b) all’impegno comunale a programmare nel prossimo triennio le opere di urbanizzazione primaria sulle vie di nuova apertura oggetto della cessione gratuita, autorizzando altresì l’esecuzione diretta a scomputo delle urbanizzazioni fino alla concorrenza dei contributi …”.
Infine, con nota del 17 novembre 2006, la ricorrente “si è determinata ad accettare la proposta di riduzione a € 30,00 … per il resto rimangono confermate tutte le altre condizioni riportate nell’allegata nota del 3 agosto 2006”.
Pertanto è evidente che a fronte delle prima proposta non c’è stata accettazione da parte del Comune, ma una controproposta, che ha riguardato il prezzo di cessione delle aree. A fronte di questa controproposta, la ricorrente ha formulato una nuova proposta con la quale, nell’accettare il prezzo di cessione indicato dal Comune, ha subordinato la conclusione dell’intero accordo a due ulteriori condizioni.
A fronte della nuova proposta della ricorrente non risulta esserci alcun atto formale da parte del Comune, di accettazione integrale e tale da comprendere tutti gli elementi contenuti nella proposta medesima.
Infatti, pur volendo ritenere che le parti hanno concordato entrambe sul prezzo di cessione delle aree, e quindi che su questo punto si sono incontrate le volontà, con riferimento alle ulteriori condizioni poste dalla ricorrente, cui era subordinata l’efficacia della proposta, non risulta esserci alcun incontro di volontà, perché non risulta alcun atto del Comune dal quale si evince in modo chiaro e preciso l’accettazione di queste condizioni.
Ritiene il Collegio, che non sia possibile desumere l’accettazione dalle delibere del Comune richiamate dalla ricorrente.
In particolare, la delibera n. 42/2006, anzitutto prende in considerazione “l’approvazione della bozza di convenzione”, e quindi di un documento, che proprio per la terminologia usata “bozza”, non può certo ritenersi completo e definitivo in tutti i suoi elementi.
Inoltre, sempre la delibera in questione richiama le proposte formulate con note del 16 maggio 2006 e del 20 giugno 2006, e non quella presentata il 17 novembre 2006. Pertanto, la delibera in questione non può essere considerata accettazione perché non è conforme alla proposta del 17 novembre 2006..
In conclusione, non è possibile ritenere che sia formato alcun accordo tra le parti proprio perché alla proposta formulata dalla ricorrente non è seguita alcuna accettazione conforme a tutti gli elementi.
La mancata formazione dell’accordo porta a concludere anche per il rigetto della richiesta di una sentenza ex art. 2932 c.c., che accerti l’avvenuta conclusione tra le parti di un contratto preliminare o di un accordo procedimentale. Infatti, per la formazione del contratto preliminare o dell’accordo procedimentale è comunque necessario che le parti abbiano raggiunto l’accordo su tutti gli elementi essenziali del contratto.
Questo,a prescindere dalla inidoneità di una delibera consiliare a costituire manifestazione della volontà dell’ente atta a vincolare contrattualmente lo stesso o a costituire un vincolo preliminare al contratto.
Infine, va respinta anche la richiesta di risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale.
Ai sensi dell`art. 1337 c.c., incorre in responsabilità precontrattuale la parte pubblica che nel corso delle trattative si comporta in mala fede, recedendo immotivatamente dalle trattative pervenute, per concludenza e serietà, ad una fase tale da ingenerare nella controparte un ragionevole affidamento alla stipulazione del contratto.
Nel caso in esame, come si è detto, la proposta formulata dalla ricorrente era subordinata ad alcune condizioni, alcune delle quali (la presentazione dei progetti di edificazione delle zone B4) nell’esclusiva disponibilità della stessa ricorrente.
Il fatto che questi progetti non siano mai stati presentati da parte della ricorrente porta a ritenere che la mancata conclusione dell’accordo non può essere individuata in un comportamento dell’amministrazione comunale, proprio perché una delle condizioni necessarie ai fini della conclusione, non si è avverata per esclusivo fatto della ricorrente, ma induce a pensare che la mancata conclusione si sia determinata quanto meno dalla concorrenza dei comportamenti delle due parti.
Inoltre ,si deve escludere che le trattative abbiano raggiunto uno stadio tale da determinare il ragionevole affidamento della ricorrente,in ordine alla futura conclusione del contratto, anche perché il comune non si è mai pronunciato sulle condizioni ulteriori rispetto al pagamento di Euro 30 al mq.,condizioni di notevole rilievo nell’economia del rapporto.
In conclusione il ricorso deve essere respinto, con compensazione delle spese sussistendo giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall`autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2011 con l`intervento dei magistrati:
Antonio Cavallari, Presidente
Carlo Dibello, Primo Referendario
Claudia Lattanzi, Referendario, Estensore

L`ESTENSORE

IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/05/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)



 

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