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18/11/2017 20:31
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La `privatizzazione` dell`avvio del procedimento: il caso delle (nuove) autorizzazioni ambientali (Prima parte)

P. Costantino (Approfondimento 2/11/2010) Documento senza titolo

Come noto, il recente D.Lgs. 128/2010 ha introdotto modifiche ed integrazioni al TU Ambiente (D.Lgs. 152/06). In particolare, questo testo normativo ha modificato notevolmente la Parte Seconda, sulle procedure valutative ed autorizzatorie quali la valutazione ambientale strategica (VAS), la valutazione d’impatto ambientale (VIA) e l’autorizzazione integrata ambientale (AIA).

Oltre ad vero e proprio riassetto di tutt’e tre le procedure amministrative relative alle suindicate decisioni di compatibilità ambientale – si pensi, ad esempio, che l’AIA ha finalmente un titolo specifico ed una trattazione autonoma nell’ambito del TU ambiente – una particolare innovazione riguarda la comunicazione di avvio dei predetti procedimenti amministrativi, che, come si vedrà, sono affidati al soggetto privato proponente di turno, a cui viene, così, assegnato uno dei principali compiti che in linea generale compete all’autorità procedente.

Per procedere con ordine, si possono prendere le mosse dalla L. 241/90 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). L’art. 7, espressamente intitolato “Comunicazione di avvio del procedimento”, dispone come regola generale (1) che l’avvio del procedimento … è comunicato … ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi”.

Il successivo art. 8 si occupa, invece, delle “modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento” e prevede al comma 1 che “l’amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale”, mentre il successivo comma 3 consente una modalità differente e agevolata di questa fase procedurale “qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa” (2), stabilendo che in questi casi “l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 [cioè, gli elementi essenziali che devono essere contenuti nella comunicazione di avvio del procedimento] mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima”.

Il significato di questo genere di previsioni sta nell’assicurare il pieno rispetto del principio del giusto procedimento, stabilito dall’art. 97 della Costituzione, che garantisce il diritto di partecipazione dei soggetti interessati al procedimento amministrativo, di modo che “la P. A. può effettuare le proprie scelte, le proprie decisioni alla luce delle rappresentazioni delle ragioni manifestate dagli interessati e del loro apporto, anche collaborativo” (3).

Un elemento, comunque, sembra certo: dalla lettura delle disposizioni riportate sembra piuttosto evidente che l’obbligo di comunicare formalmente l’avvio del procedimento agli interessati sia incardinato in capo all’amministrazione procedente: rileggendo l’art. 8 L. 241/90 cit. infatti, è quest’ultima che deve provvedere a dare notizia dell’inizio del procedimento ai soggetti che ne subiranno gli effetti.

Questa regola, giustificata come sopra detto, trova una particolare applicazione in materia ambientale. Nonostante il principio di che trattasi, quello supremo di garanzia del giusto procedimento, sia riferito alla pubblica amministrazione, che è costituzionalmente chiamata a tenere un “buon andamento” (il medesimo art. 97 Cost. lo prevede), le novità in tema di valutazioni e autorizzazioni ambientali – ma principalmente quelle sulla VIA e sull’AIA – assegnano il delicato compito di garanzia sopradetto al privato (recte, proponente), che al tempo stesso riveste la qualità di soggetto che comunica l’avvio del procedimento e di soggetto che riceve la predetta comunicazione, o comunque di soggetto direttamente interessato ad essa.

Per comprendere appieno ciò a cui ci si riferisce, si possono prendere le mosse dagli artt. 23 ss. del TU Ambiente, come modificati dal D.Lgs. 128/10, in materia di VIA.
L’art. 23 (Presentazione dell’istanza) prevede che il soggetto interessato alla valutazione dell’impatto ambientale di un suo progetto (il proponente) presenti un’apposita istanza all’autorità competente, corredata di alcuni allegati. Tra questi, è richiesta anche “la copia dell`avviso a mezzo stampa, di cui all`articolo 24, commi 1 e 2”. Dopodiché, viene precisato che “dalla data della presentazione decorrono i termini per l`informazione e la partecipazione, la valutazione e la decisione”.
L’art. 24, comma 1, sopra richiamato, spiega che “del progetto deve essere data notizia a mezzo stampa e su sito web dell`autorità competente”. Sull’argomento, la novità su cui si vuole porre l’attenzione in questa sede è la specificazione aggiunta di recente al citato comma 1, dove ora si legge che “tali forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di cui all’articolo 7 ed ai commi 3 e 4 dell’articolo 8 della legge 7 agosto 1990 n. 241”.

Note

(1) Derogabile solo “ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento” (art. 7, co. 1, L. 241/90).
(2) Quando, cioè, i destinatari sono più di 50. Almeno, questo è un principio ricavabile dalla giurisprudenza in materia di espropriazioni ma ragionevolmente applicabile anche in altri campi: cfr., ex multis, Cass. civ., S. U., 2 dicembre 2009, n. 25345.
(3) V. FERA, “Il principio del giusto procedimento alla luce della legge 15 del 2005”, in www.giustamm.it : “Il cittadino cambia il ruolo all’interno del procedimento amministrativo in modo attivo nell’ottica dello snellimento dell’attività amministrativa. Lo scopo del legislatore è evidente: l’azione amministrativa deve essere tale da creare un rapporto di fiducia tra i cittadini e le P. A.”

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