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22/11/2017 19:11
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La Corte di Giustizia ribadisce il principio `chi inquina paga`

P. De Maria (Ufficio Tecnico n. 6/2010)

La recente sentenza 378/2010 della Corte di Giustizia ha confermato che, in relazione alla presenza di una pluralità di potenziali inquinatori, l’imputazione di responsabilità deve comunque avvenire conformemente al principio «chi inquina paga», e pertanto l’obbligo di riparazione incombe agli operatori solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento

La Corte di Giustizia, con sentenza depositata il 9 marzo 2010 in riferimento alla causa C-378/08, si è pronunciata relativamente ad una questione pregiudiziale sollevata circa l’interpretazione del principio “chi inquina paga”, per come contenuto nella direttiva 2004/35/CE, sulla responsabilità in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale.  Secondo i giudici di Strasburgo tale direttiva non definisce le modalità di accertamento del nesso di causalità tra condotta ed evento, richiesto ai fini dell’imposizione delle misure di riparazione, lasciando così ampia discrezionalità agli Stati membri che possono stabilire una “presunzione” dell’esistenza del nesso causale tra l’attività di determinati operatori e un inquinamento accertato.

Tuttavia, per poter presumere un siffatto nesso di causalità l’autorità pubblica deve disporre di indizi plausibili in grado di dare fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività.
La pronuncia sembra porre fine a una serie di vicende legate alla Rada di Augusta, situata nel territorio di Priolo, in Sicilia, e interessata da ricorrenti fenomeni di inquinamento da idrocarburi e da sostanze derivanti da processi petrolchimici.

Scendendo nello specifico, occorre sottolineare come nella zona oggetto della decisione della Corte di Giustizia (la rada di Augusta) si erano succedute nel tempo una pluralità di imprese, con conseguenti gravi difficoltà nella individuazione degli autori della contaminazione ed il tentativo di ricorrere, da parte dell’Autorità, ad imputazioni di responsabilità di
tipo presuntivo, connesse alla sola proprietà dei siti industriali da parte degli operatori presenti.
Nell’ambito del relativo procedimento il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia sottoponeva alla Corte europea tre distinte questioni pregiudiziali (1) che, sebbene meritevoli di trattazione separata, la Corte di Giustizia ha invece esaminato congiuntamente.

Secondo la Corte europea il giudice nazionale le avrebbe chiesto, in sostanza, se il principio «chi inquina paga», e le disposizioni della direttiva 2004/35/CE, ostino ad una normativa nazionale che consenta all’autorità competente di imporre ad alcuni operatori, solo a causa della vicinanza dei loro impianti ad una zona inquinata, misure di riparazione dei danni ambientali, senza avere preventivamente indagato sull’origine dell’inquinamento né avere accertato il nesso di causalità tra detti danni e gli operatori né il dolo o la colpa di questi ultimi.
Tra gli antecedenti della vicenda giunta alla Corte di Giustizia di cui è doveroso dare atto vi è la pronuncia, intervenuta sulla medesima controversia, del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia, (l’ordinanza n. 321/06) (2) in qualità di giudice d’appello. Il giudice nazionale, in relazione ai medesimi fatti aveva affermato, in particolare, che “il punto di equilibrio fra i diversi interessi di rilevanza costituzionale alla tutela della salute, dell’ambiente e dell’iniziativa economica privata” andrebbe ricercato in un criterio di oggettiva responsabilità imprenditoriale, in base al quale gli operatori economici che producono e ritraggono profitti attraverso l’esercizio di attività pericolose, in quanto ex se inquinanti, o in quanto utilizzatori di strutture produttive contaminate e fonte di perdurante contaminazione, sarebbero perciò stesso tenuti a sostenere integralmente gli oneri necessari a garantire la tutela dell’ambiente e della salute della popolazione, in correlazione causale con tutti i fenomeni di inquinamento collegati all’attività industriale.

Tale affermazione si pone in diretta antitesi con quella giurisprudenza che, restando aderente al dettato della norma, ha riconosciuto come il d.lgs. n. 152/2006 abbia invece operato una scelta precisa in favore della riconduzione della responsabilità per i danni all’ambiente nel paradigma della “tradizionale” responsabilità extracontrattuale soggettiva (c.d. “responsabilità aquiliana” ex art. 2043 c.c.), con esclusione di una qualsivoglia forma di responsabilità oggettiva) (3).
Secondo tale giurisprudenza, la disposizione di cui all’art.  311 definisce in modo paradigmatico la responsabilità per la situazione di inquinamento, accedendo ad un concetto di responsabilità di natura soggettiva; non basta quindi un rapporto di causa – effetto tra svolgimento di un’attività inquinante (o addirittura detenzione di una fonte di contaminazione storica) e danno ambientale, per poter fondare la responsabilità dell’operatore, ma occorre anche un elemento di dolo o colpa, in correlazione con la violazione di una norma o con un comportamento negligente.

La prima tesi, che riporta la responsabilità per danno ambientale nell’alveo della responsabilità oggettiva, indubbiamente afferma un dato assente nel dato normativo nazionale fondante il danno ambientale, in quanto il regime della responsabilità oggettiva è sicuramente estraneo all’art. 311 del d.lgs. 152/2006, pur essendo (in modo ambiguo) parzialmente riflesso in altre disposizioni del d.lgs. 152/2006 tratte dalla Direttiva.  Diversamente dalla norma italiana, la Direttiva 2004/35/CE prevede invece un regime di responsabilità “duale” nei presupposti, a seconda del tipo di attività economica in questione. La distinzione tra diverse tipologie di attività, ai fini dell’imputazione del danno ambientale, è resa esplicita all’art. 3 della direttiva 2004/35/CE (Ambito di applicazione), dove si prevede che essa si applichi:
a)  al danno ambientale “causato da una delle attività professionali elencate nell’allegato III” e a qualsiasi “minaccia imminente” di tale danno a seguito di una di dette attività;
b)  al danno alle specie e agli habitat naturali protetti causato da una delle attività professionali “non” elencate nell’allegato III e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno a seguito di una di dette attività, “in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore”.  Mentre per le attività elencate nell’allegato III la direttiva viene in rilievo ogniqualvolta via sia stato un danno ambientale legato da “un nesso di causalità” con il comportamento dell’operatore (il riferimento è infatti al semplice danno ambientale causato da una delle attività indicate), per le attività non elencate nell’allegato III la direttiva trova applicazione soltanto quando il comportamento dell’operatore sia connotato da “dolo” o “colpa” (elementi che, ovviamente, si debbono aggiungere al requisito, comunque necessario, del nesso di causalità tra comportamento dell’operatore ed evento di danno o di pericolo).
La direttiva distingue quindi, ai fini della imputazione del danno, tra tipologie di operatori, gravando di una responsabilità certamente più prossima a quella oggettiva (e quindi basata sulla sussistenza del solo nesso di causalità tra azione ed evento) i soggetti esercenti attività ritenute comportare “un rischio per la salute umana o l’ambiente” (quelle appunto indicate nell’allegato III alla direttiva), e riservando invece una responsabilità per dolo o colpa agli operatori diversi da quelli che esercitano le attività, ritenute intrinsecamente più pericolose, indicate nell’allegato III.

Venendo alla pronuncia della Corte di Giustizia, in relazione alla presenza di una pluralità di potenziali inquinatori” la Corte afferma che uno Stato membro possa anche prevedere l’imposizione di misure di riparazione del danno ambientale presumendo l’esistenza di un nesso di causalità tra l’inquinamento accertato e le attività dei diversi operatori, in base alla vicinanza degli impianti di questi ultimi con il menzionato inquinamento.
L’affermazione, potenzialmente esplosiva in quanto avrebbe potuto deflagrare in una generalizzata dichiarazione di responsabilità “da posizione”, disancorata perfino dal nesso di causalità, viene disinnescata dalla precisazione che l’imputazione debba comunque avvenire conformemente al principio «chi inquina paga», e pertanto l’obbligo di riparazione incombe agli operatori solo in misura corrispondente al loro contributo al verificarsi dell’inquinamento.  Per poter presumere secondo tali modalità l’esistenza di un siffatto nesso di causalità, l’autorità competente deve comunque disporre di indizi plausibili in grado di dar fondamento alla sua presunzione, quali la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività. L’autorità è poi tenuta ad accertare, in osservanza delle norme nazionali in materia di prova, quale operatore abbia provocato il danno ambientale, e, non può imporre misure di riparazione senza previamente dimostrare l’esistenza di un nesso di causalità tra i danni rilevati e l’attività dell’operatore che ritiene responsabile dei medesimi.

Precisa però la Corte che mentre nel caso di attività professionali comprese nell’allegato III alla direttiva 2004/35, per affermare la responsabilità ambientale degli operatori l’accertamento del nesso di causalità è, oltre che, necessario, sufficiente, esso non basta per le attività ivi non comprese. Infatti, ai sensi dell’art. 3, n.  1, lett. b), della direttiva 2004/35 si ricava che, quando un danno è stato arrecato da un’attività professionale non elencata nell’allegato III, deve essere accertato anche il comportamento doloso o colposo in capo all’operatore.  La Corte, in sostanza, non fa che ribadire i criteri già ben evidenti ed esplicitati nella Direttiva 2004/35.  Posto che vige in diritto comunitario il principio per cui la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere – salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi da utilizzare – si può ritenere, ad opinione di chi scrive, che uno stato membro ben possa discostarsi dal regime “duale” di responsabilità, applicando un regime generalizzato di responsabilità per colpa, anche nel caso di attività professionali comprese nell’allegato III (ed è quanto ha fatto il legislatore italiano con l’art. 311 del d.lgs. 152/2006).  Per quanto riguarda il nostro Stato, quindi, l’accertamento di una partecipazione dolosa o colposa rimane un presupposto indefettibile per la concretizzazione di una responsabilità per danno ambientale.

Note
(1) Questi sono i quesiti posti alla Corte di Giustizia: 1) se il principio “chi inquina paga” (art.174 CE) (…) nonché le disposizioni di cui alla [direttiva 2004/35] ostino ad una normativa nazionale che consenta alla Pubblica Amministrazione di imporre agli imprenditori privati – per il solo fatto che essi si trovino attualmente ad esercitare la propria attività in una zona da lungo tempo contaminata o limitrofa a quella storicamente contaminata – l’esecuzione di misure di riparazione a prescindere dallo svolgimento di qualsiasi istruttoria in ordine all’individuazione del responsabile dell’inquinamento. 2) Se il principio “chi inquina paga” (art. 174 CE) (…) nonché le disposizioni di cui alla [direttiva 2004/35] ostino ad una normativa nazionale che consenta alla pubblica amministrazione di attribuire la responsabilità del risarcimento del danno ambientale in forma specifica al soggetto titolare di diritti reali e/o esercente un’attività imprenditoriale nel sito contaminato, senza la necessità di accertare previamente la sussistenza del nesso causale tra la condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, in virtù del solo rapporto di “posizione” nel quale egli stesso si trova (cioè essendo egli un operatore la cui attività sia svolta all’interno del sito). 3) Se la normativa comunitaria di cui all’art. 174 [CE ed alla direttiva 2004/35] osti ad una normativa nazionale che, superando il principio “chi inquina paga”, consenta alla Pubblica Amministrazione di attribuire la responsabilità del risarcimento del danno ambientale in forma specifica al soggetto titolare di diritti reali e/o d’impresa nel sito contaminato, senza la necessità di accertare previamente la sussistenza, oltre che del nesso causale tra la condotta del soggetto e l’evento di contaminazione, anche del requisito soggettivo del dolo o della colpa.
(2) Reg. Ord. del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia, pronunciata a seguito dell’appello proposto avverso l’ordinanza emessa dal T.A.R. Sicilia sezione di Catania che ordinava la sospensione di prescrizioni stabilite dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in relazione a interventi di messa in sicurezza e bonifica da realizzare all’interno della Rada di Augusta nel Sito di interesse nazionale di Priolo.
(3) Il d.lgs. n. 152 del 2006, all’art. 311, comma 2, disciplina, infatti, la responsabilità per danni all’ambiente, prevedendo che “chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno all’ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato”.



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