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Alla ricerca dei puntuali confini distintivi fra Valutazione di impatto ambientale e Autorizzazione integrata ambientale

M. Alesio (La Gazzetta degli Enti Locali 7/4/2010) Maggioli Editore Maggioli Editore

Se è vero che il corretto coordinamento tra le fasi della Via (Valutazione di impatto ambientale) e dell’Aia (Autorizzazione integrata ambientale), per evitare inutili sovrapposizioni, come in fattispecie, può essere realizzato, demandando alla seconda le verifiche attinenti ad aspetti più strettamente gestionali, questa sorta di ”osmosi” incontra, comunque, il limite rappresentato dalla funzione tipica delle due procedure. Ora, poiché, ai sensi del d.lgs. n. 59/2005, l’oggetto e l’ambito applicativo dell’Aia sono costituiti dalla prevenzione e riduzione integrate dell`inquinamento, in termini generali deve escludersi che siano suscettibili di differimento a tale fase valutazioni relative a componenti ambientali, come il paesaggio, interessate da impatti di matrice più ampia, la cui analisi appare, per definizione, riservata alla Valutazione di impatto ambientale.
È quanto affermato dal TAR Toscana, sez. II, nella recente sentenza 3 marzo 2010, n. 592, ove si effettuano importanti statuizioni di chiarimento in merito ai profili di differenziazione fra la Valutazione di impatto ambientale e l’Autorizzazione integrata ambientale, quali distinti istituti.

LA CONTROVERSA VICENDA
L’interessante pronuncia trae origine da una peculiare e dibattuta vicenda.
Nel 1975, nel territorio comunale di Rufina, in provincia di Firenze, veniva realizzato un impianto di incenerimento dei rifiuti, denominato “I Cipressi”, inizialmente gestito da un consorzio fra i Comuni di Pontassieve, Pelago e Rufina, Fin dalla sua attivazione, l’impianto era stato oggetto di più che vivaci contestazioni, sia da parte della popolazione locale, costituitasi in comitato per chiederne la chiusura, sia da parte dell’autorità giudiziaria, in ragione di precise indagini, culminate nella condanna penale in primo e secondo grado di sei componenti del direttivo del Consorzio di gestione, per violazione delle norme sulle emissioni inquinanti. Successivamente, nel maggio del 2000, l’originario Consorzio di gestione, frattanto allargatosi ai Comuni di Londa e San Godenzo, era stato trasformato nell’attuale gestore Ambiente Energia Risorse S.p.a., società a partecipazione pubblica prevalente, la quale, nel marzo 2006, aveva presentato il progetto di ampliamento dell’impianto e chiesto l’attivazione della procedura per la Valutazione di impatto ambientale.
Avverso tale iniziativa, hanno formulato accese critiche un privato confinante e l’associazione ambientalista “Italia Nostra”. In particolare, il privato, in qualità di titolare, con i suoi familiari, di un’azienda vitivinicola e olivicola, i cui fondi, secondo la loro prospettazione, sarebbero stati pregiudicati dalla realizzazione del progetto, in ragione di paventati effetti negativi, connessi alla presenza del nuovo inceneritore, quali danni alla salute umana, alla vegetazione, alla fauna, al paesaggio, mutamento del microclima, compromissione della vocazione turistica dei luoghi, svalutazione degli immobili, ecc.
Venuta meno la possibilità di un componimento consensuale, il Consorzio portava avanti la programmata iniziativa di ampliamento, contestata, poi, in sede giudiziaria dal privato confinante e dall’associazione ambientalista. Precisamente, vengono impugnati due atti: - la pronuncia di compatibilità ambientale della provincia (atto dirigenziale n. 3.550/2007); - la procedura di autorizzazione integrata ambientale. Particolarmente contestato è stato il primo atto impugnato, in ragione di ben diciotto motivi di gravame. Invero, il TAR ne accoglie solo un motivo, oltre che parzialmente altre contestazioni riferite all’altro provvedimento impugnato. Tuttavia, si tratta di un punto importante, che consente al tribunale amministrativo toscano di procedere ad importanti precisazioni in merito alle due importanti procedure in materia ambientale.

LA VIA E L’AIA: PROFILI DI DIFFERENZIAZIONE
La Valutazione di impatto ambientale può essere definita, in base alla vigente normativa, come la valutazione preliminare dei potenziali effetti, che un`opera può avere sull`ambiente naturale, nel quale dovrebbe inserirsi e la definizione della loro reversibilità ed irreversibilità. Si tratta, quindi, di uno strumento preventivo, in quanto mira ad assicurare che le esigenze ambientali vengano prese in considerazione, dalle amministrazioni competenti, già nella fase di programmazione delle attività, diretto ad avere un impatto sugli ecosistemi di un dato territorio. Solo in questo modo, le autorità responsabili delle procedure autorizzative possono essere messe nelle condizioni di prevedere e di adottare le misure idonee ad attenuarne gli effetti prima di adottare una decisione definitiva sull`esecuzione dei lavori.
La valutazione di impatto ambientale si palesa anche come uno strumento di integrazione, in quanto tende all`analisi complessiva dell`impatto che un dato progetto può avere sull`ambiente, considerandone tutti i ricettori e l`interazione degli effetti sui diversi fattori ambientali. Le norme, che ne regolano l`applicazione, prevedono anche la raccolta delle osservazioni della comunità interessata e, quindi, almeno in via teorica, la reale partecipazione dei cittadini alle decisioni finali.
La valutazione di impatto ambientale si presenta, dunque, come uno strumento tecnico-consultivo, che richiede la raccolta non solo delle informazioni scientifiche relative alla realizzazione di un progetto sull`ambiente, ma anche dell`opinione non tecnica della popolazione interessata alla realizzazione dell`opera.
L’Autorizzazione integrata ambientale, disciplinata primariamente dal d.lgs. n. 59/2005, costituisce il provvedimento di assenso per l’esercizio di un impianto o di parte di esso a determinate condizioni, che devono garantire che il medesimo sia conforme ai peculiari requisiti previsti dalla normativa ambientale. Deve includere tutte le misure necessarie a conseguire un livello di protezione elevato dell’ambiente, mediante l’utilizzo delle migliori tecniche disponibili, senza però l’obbligo di adoperare una tecnica o tecnologia specifica, tenendo conto delle caratteristiche dell’impianto in questione, della sua ubicazione geografica e delle condizioni locali dell’ambiente. L`Autorità competente, nel determinare le condizioni per il rilascio dell`Aia deve tener conto di diversi fattori generali, quali: le opportune misure di prevenzione dell’inquinamento, applicando in particolare le migliori tecniche disponibili; evitare fenomeni di inquinamento significativi; evitare, tendenzialmente, la produzione di rifiuti; garantire l’utilizzo efficace dell’energia, ecc. Inoltre, l’Aia sostituisce, ad ogni effetto, ogni altra autorizzazione, nulla osta, parere o autorizzazione in materia ambientale.
Proprio in merito a tale valenza sostitutiva dell’Aia, il TAR Toscana interviene, dando luogo ad importanti delucidazioni.
Precisamente, i ricorrenti hanno contestato, fra l’altro, la scelta relativa alla localizzazione dell’impianto, che, con le proprie ragguardevoli dimensioni, rappresenterebbe un’insanabile frattura nel tessuto architettonico ed urbanistico della Val di Sieve, caratterizzato dalla presenza di numerose testimonianze del passato, quali le torri di origine medievale. In un primo momento, la soprintendenza per i beni architettonici ed per il paesaggio, chiamata ad esprimersi sulla compatibilità paesaggistica dell’inceneritore, palesa perplessità in merito al’intervento, evidenziando le elevate qualità paesaggistiche dell’area. Tuttavia, successivamente,  sulla scorta delle varianti apportate al progetto, in sede di conferenza decisoria, la soprintendenza espresse parere “orientativamente favorevole” sulla componente paesaggistica e sulla soluzione progettuale, rinviando, peraltro, la propria pronuncia definitiva sul progetto esecutivo alle successive fasi di autorizzazione, subordinatamente alla presentazione degli elaborati che si riservava di indicare.
Orbene, tale atipico parere, irritualmente privo di definitività, viene censurato dal TAR, sulla base di un puntuale percorso argomentativo, che può essere così sintetizzato:

  1. primariamente, deve essere osservato che, se è vero che il corretto coordinamento tra le fasi della Via e dell’Aia, per evitare inutili sovrapposizioni, può essere realizzato, demandando alla seconda le verifiche attinenti ad aspetti più strettamente gestionali, questa sorta di ”osmosi” incontra, comunque, il limite rappresentato dalla funzione tipica delle due procedure;
  2. l’oggetto e l’ambito applicativo dell’Aia, ai sensi del d.lgs. n. 59/2005, sono costituiti dalla prevenzione e riduzione integrate dell`inquinamento, per cui, in termini generali, deve escludersi che siano suscettibili di differimento a tale fase valutazioni relative a componenti ambientali, come il paesaggio, interessate da impatti di matrice più ampia, la cui analisi pare per definizione riservata alla Via;
  3. in questo senso, è inequivocabile il tenore della disciplina legislativa in materia, la quale, da un lato, concentra nella procedura di Via l’esame dei profili concernenti la localizzazione delle opere, da valutarsi tenuto conto della sensibilità ambientale delle aree geografiche interessate ed, in particolare, dell`utilizzazione attuale del territorio e della sua importanza storica, culturale ed archeologica, ma, dall’altro, tempera la vocazione omnicomprensiva dell’Aia, con la norma generale di coordinamento, contenuta nell’articolo 10 del d.lgs. n. 152/2006 (codice dell’ambiente), nella rinnovata versione;
  4. tale disposizione normativa, al comma 1°, prevede espressamente che il provvedimento di Valutazione di impatto ambientale fa luogo, cioè sostituisce, l’Aia, almeno per i progetti, per i quali la relativa valutazione spetta allo Stato. Dunque, una disposizione normativa, che agisce nella direzione opposta di attrarre alla procedura di Via anche quella per il rilascio dell’Autorizzazione integrata ambientale;
  5. dunque, se la scelta dei contenuti valutativi, suscettibili di differimento dalla fase di Via alla successiva fase autorizzativa, non può essere rimessa all’arbitrio dell’amministrazione procedente, ma va operata sulla base delle indicazioni legislative, è evidente che lo studio degli impatti prodotti sulla componente paesaggistica continua a costituire uno degli aspetti necessari della Valutazione di impatto ambientale;
  6. di conseguenza, ogni questione relativa a tali impatti non può che trovare soluzione in seno al procedimento di Via.

Dal discorso sinora condotto, ne deriva che il parere reso dalla soprintendenza fiorentina, nella conferenza di servizi decisoria, vizia l’intera pronuncia di compatibilità ambientale impugnata. Ciò, in quanto si tratta di un atto dichiaratamente non definitivo, ma solo “orientativo”, e, dunque, insufficiente a garantire l’affidabilità della determinazione conclusiva del procedimento. Secondo il TAR Toscana, tale “insufficienza” contrasta con i principi, che disciplinano la Valutazione di impatto ambientale di progetti, le cui finalità (proteggere la salute umana, contribuire con un migliore ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacità di riproduzione dell`ecosistema in quanto risorsa essenziale per la vita, ai sensi dell’articolo 4, comma 4, lettera b), d.lgs. n. 152/2006) esigono l’adozione di decisioni motivate in maniera tendenzialmente esaustiva su ogni e ciascuno degli impatti ambientali rilevanti. Senza dimenticare, poi, osserva acutamente il Tar, che la censurata “insufficienza” si pone palesemente in contrasto con il criterio di precauzione, quale principio comunitario, recepito anche dal codice dell’ambiente (art. 3-ter d.lgs. n. 152/2006).



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