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24/10/2014 20:45
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L`usucapione quale (im)possibile strumento di acquisizione delle aree occupate e mai espropriate

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A. Cimellaro (Ufficio Tecnico n. 1/2010) Documento senza titolo

Il presente contributo intende sottoporre a critica recenti orientamenti dei giudici amministrativi che, ove confermati, porterebbero ad escludere senza giustificazione l’applicabilità dell’usucapione ai fenomeni di espropriazione illegittima, determinando una grave compressione dei diritti e delle istanze delle pubbliche amministrazioni, secondo quanto riconosciuto dalle norme e dai principi dell’ordinamento giuridico

Da un recente nuovo orientamento assunto, per così dire in combinato disposto, da due pronunce del T.A.R. Lazio (1) si ricava da un lato (sent. 162/2009), che una amministrazione espropriante può divenire proprietaria del bene solo nei modi classico-formali (con il decreto d’esproprio o la cessione volontaria) oppure, quale “legale via d’uscita” nei casi di espropriazione illegittima per mancanza degli atti predetti, mediante l’atto di acquisizione ex art. 43 d.P.R. 327/2001 e s.m.i., nuovo testo unico espropri. O in un modo o nell’altro, in quanto tertium non datur (così il primo giudice) e perciò, in tale prospettazione, senza possibilità di esperire l’usucapione.

Dall’altro lato, il secondo giudice (sent. 9557/2009) ammette la possibilità dell’usucapione, anche nell’espropriazione, ma afferma – per le ragioni in appresso indicate che il termine necessario perché si maturi il diritto all’usucapione può decorrere solo dalla entrata in vigore del nuovo t.u. espropri di cui al d.P.R. 327/2001 e s.m.i. e perciò solo dal 30 giugno 2003.
Nell’un caso e nell’altro, da differenti angolature, si sancirebbe la sostanziale scomparsa dell’usucapione nel settore della espropriazione per pubblica utilità.
Non può essere così alla luce dei principi generali dell’ordinamento. Appare opportuno, pertanto, richiamare in sintesi presupposti e requisiti dei due istituti, onde verifi care la sostenibilità o meno delle posizioni sopra delineate.

L’articolo 1158 c.c. prevede che la proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali di godimento sui beni medesimi si possono acquistare anche in virtù del possesso continuato per venti anni. Per la confi gurabilità dell’usucapione è necessaria la sussistenza del possesso, continuo e non interrotto, non acquisito in modo violento né clandestino (art. 1163 cod. civ.), inteso inequivocabilmente ad esercitare sulla cosa, per tutto il tempo previsto dalla legge, un potere corrispondente a quello del proprietario o del titolare di altro diritto reale (uso, usufrutto, abitazione, servitù prediali, superfi cie, enfi teusi). Siffatto potere va manifestato, secondo la prevalente giurisprudenza, con il compimento di atti conformi alla qualità ed alla destinazione del bene (es. coltivazione per un terreno agricolo, residenza per un immobile abitativo, esercizio di un’attività d’impresa in un immobile commerciale) o comunque tali da rivelare sullo stesso l’implicita abdicazione della proprietà da parte del suo titolare. Tale istituto – come noto – può essere considerato l’altra faccia della prescrizione estintiva, con la differenza che mentre nella prescrizione il fattore tempo e l’inerzia del titolare danno luogo all’estinzione del diritto, nell’usucapione tali fattori danno luogo all’acquisto del diritto (d’altro canto, si parla di essa come prescrizione acquisitiva al punto che, anche in tema di usucapione, si applicano le norme relative al computo dei termini e alle cause di sospensione e di interruzione riguardanti la prescrizione).

Non v’è apparente ragione per cui tale meccanismo non possa così valere – come ha detto più volte il giudice civile anche nel diritto pubblico, o segnatamente nell’espropriazione per pubblica utilità, quale modalità di acquisto di un bene nei casi di illegittimo svolgimento della procedura e nel ricorrere dei summenzionati requisiti di legge. Tuttavia, a tale ultimo riguardo, ogni rifl essione in merito deve muovere dal nuovo t.u. espropri di cui al d.P.R. 327/2001 e s.m.i. È noto, infatti come il legislatore, per sanare il comportamento illegittimo di quell’amministrazione che utilizzi (o abbia utilizzato in passato), per scopi di interesse pubblico, un bene privato senza averne il “legittimo” titolo (senza cioè, il decreto di esproprio o la cessione volontaria), abbia introdotto, con l’art. 43 del citato t.u., una disposizione, assolutamente innovativa per l’ordinamento italiano e che viene defi nita “acquisizione sanante”.

Vale a dire, attraverso tale meccanismo normativo, volto a disciplinare l’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico (così la rubrica dell’articolo), si è stabilito che, previa valutazione degli interessi in confl itto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modifi cato in assenza del valido ed effi cace provvedimento di espropriazione o dichiarativo della pubblica utilità (ed anche in caso di vincolo preordinato all’esproprio poi annullato), possa disporne l’acquisizione al proprio patrimonio indisponibile, assicurando al proprietario il risarcimento dei danni.

In tali casi, è opinione dominante che ad impedire la restituzione del bene al suo proprietario (in tale ottica, ancora formalmente, tale) può essere solo l’emanazione del provvedimento d’acquisizione che, secondo l’attuale giurisprudenza amministrativa, può intervenire senza limiti di tempo ovvero senza poter considerare alcuna prescrizione e con il pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno (anch’esso, ovviamente, dovuto senza limiti di tempo). Vi è, a sostegno di tale ultima affermazione, l’indirizzo per il quale la prescrizione non si potrebbe infatti, considerare intervenuta, perché secondo i giudici amministrativi “l’ordinamento italiano non consente che una amministrazione, mediante un proprio illecito e in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un’area altrui, sulla quale sia stata realizzata un’opera pubblica o di interesse pubblico (anche se prevista in una dichiarazione di pubblica utilità)”, per cui “anche se l’opera pubblica o di interesse pubblico è ultimata, non comincia a decorrere alcun termine di prescrizione del risarcimento del danno” (2).

Nell’ottica sopradescritta, non ci sarebbe, così, altra via di uscita per la p.a. al fi ne di evitare così la restituzione dell’area al proprietario (formale) se non il citato provvedimento d’acquisizione o, al più, un accordo bonario con chi deve ritenersi ancora proprietario.
E ciò, come detto, senza limiti di tempo (e quindi per situazioni risalenti, anche oltre il ventennio).
Sul piano normativo, il provvedimento di cui trattasi riguarderebbe così sia il diritto di proprietà la servitù realizzata in via di fatto senza titolo nei settori disciplinati dal comma 6-bis dell’art. 43 (comma introdotto dalla legge 166/2002), vale a dire, trasporti, telecomunicazioni, acqua e energia.
Ciò premesso, verrebbe intuitivo, allora, porgere la domanda se non sia possibile e più conveniente per un soggetto espropriante sperimentare, sussistendone i requisiti, l’usucapione in luogo del procedimento amministrativo volto all’atto di acquisizione di cui all’art. 43.

In via generale, ammette, con riguardo alla espropriazione, la possibilità di invocare l’usucapione il giudice civile in ossequio peraltro ad un indirizzo consolidato (3). Nello specifico, vanno richiamate le fondate considerazioni di quel giudice (4) secondo cui non deve pregiudicarsi, nei casi concreti, il diritto di una pubblica amministrazione a vedersi riconosciuta la proprietà per usucapione, ove ricorra l’animus possidendi (il potere di fatto sulla cosa è esercitabile non solo “corpore” ma anche “animo”), del possesso ultraventennale, non clandestino, ininterrotto e continuo.

Ma se tutto quanto precede è vero, non vi è ragione per escludere, come sembra dire inopinatamente il primo giudice, la “terza via” (accanto all’esproprio formale e a quello sostanziale) e cioè che la p.a. possa, in luogo dell’art. 43 d.P.R. 327/2001, far ricorso, ove sussistano i requisiti richiesti, all’istituto dell’usucapione per affermare il suo diritto di proprietà in relazione ai beni utilizzati per fi ni pubblici e mai acquisiti per via amministrativa con un formale titolo (decreto o cessione).
La seconda pronuncia del T.A.R. (9557/2009) citata in nota 1 sembra smentire la affermazione del giudice della prima sentenza (162/2009) riconoscendo l’astratta possibilità di invocare l’usucapione, dando così ragione al giudice civile e, in verità, anche a precedenti affermazioni in tal senso del giudice amministrativo.

Tanto ritenuto, si innesta però un’altra questione: quando può dirsi iniziato per una pubblica amministrazione il periodo di possesso ventennale utile ai fini dell’usucapione nelle fattispecie di natura espropriativa?
Tralasciando il dibattito se l’occupazione di un’area con l’immissione nel possesso confi guri detenzione, semplice o qualificata, oppure possesso, si può preliminarmente
convenire con la lucida e ragionevole posizione secondo la quale (5) è sufficiente un atto di immissione nel possesso in qualunque fase effettuata – per poter confi gurare, in presenza dei requisiti di legge, possesso valido ad usucapionem. Da tale atto scaturirebbe il decorso del termine utile ai fi ni dell’usucapione, e, verifi cati gli altri requisiti, non vi sarebbe bisogno di ricorrere in tali casi all’istituto (invero oneroso sotto vari profi li) dell’acquisizione sanante di cui all’art. 43 del d.P.R. 327/2001. Occorre riconoscere che l’usucapione si determina perché il titolare non esercita il suo diritto per il tempo previsto dalla legge (es. un ventennio), dovendosi così pur sempre verifi care che, nei fatti, egli non abbia trovato impedimenti (di carattere legale) per esercitare il diritto. Se tali impedimenti si sono riscontrati nella realtà, deve ritenersi che, per tutto il tempo dell’impedimento, non decorra il termine della prescrizione e perciò non maturi il termine utile all’usucapione.

Ma contrariamente a quanto fi n qui rinvenuto nella pacifi - ca giurisprudenza, il giudice amministrativo, respingendo la domanda del comune che invocava l’avvenuto acquisto dell’area per usucapione per l’inerzia del proprietario nell’esercitare il suo diritto, ha ritenuto che in realtà il proprietario è stato impedito nell’esercizio del suo diritto (e nella possibilità di chiedere la restituzione dall’area) da una (scusabile) causa legale (i casi citati quali impedimenti legali non sembrano, invero, conferenti allo scopo). In altre parole, proprio perché si era diffuso e reso noto il tradizionale assetto dell’occupazione acquisitiva, con acquisto automatico della proprietà in capo alla p.a. espropriante, il proprietario non avrebbe agito – nella prospettiva delineata dal giudice – per la tutela del suo diritto ritenendolo (erroneamente) perduto per effetto della predetta e controversa figura, di creazione giurisprudenziale, dell’occupazione acquisitiva.

Invece, secondo il T.A.R. Lazio, la “verità” intorno alle vicende in parola si sarebbe invece affermata solo con l’entrata in vigore del nuovo t.u. espropri (dal 30 giugno 2003) allorché è stata introdotta una norma di legge in grado di far conoscere a tutti (e così anche ai proprietari) natura e consistenza (e consapevolezza giuridica) della propria situazione proprietaria con riguardo a vicende del genere. Perciò solo da tale ultima data può dirsi decorrente il termine di prescrizione (e correlativamente il tempo per maturare l’usucapione).
In tale quadro, fino a quando detto termine non si consuma (nella migliore delle ipotesi, al 30 giugno 2023), l’unica possibilità per formalizzare l’acquisto del bene in situazioni di espropri illegittimi resterebbe quella di adottare il provvedimento di acquisizione ex art. 43 t.u. espropri. Le argomentazioni adoperate dalla pronuncia in commento non sembrano totalmente condivisibili e rischierebbero, in un settore così delicato anche sotto il profi lo fi nanziario, di vanifi care – come anticipato – l’istituto dell’usucapione (6), in quanto fi nirebbero con il soggettivizzare eccessivamente la questione dando valenza “assolutoria” solo al comportamento dei proprietari.

Agli stessi, comunque, potrebbe rimproverarsi nel caso di specie l’inerzia prolungata nell’esercizio del loro diritto di proprietà in un contesto di regole (dell’occupazione appropriativa) da ritenersi “chiare, precise e prevedibili” (Cass., ss.uu., 6853/2003 e in via implicita ma chiara, Cass., sez. I, 22407 e 20453 del 2008). Si rammenta come, ai fini dell’usucapione si dovrebbe prescindere dallo stato soggettivo di buona fede e ciò dovrebbe valere sia per l’usucapiente sia per l’usucapito e non si vede perché non debba invece prendersi in considerazione e tutelare, nella contrapposizione delle situazioni giuridiche soggettive, la posizione dell’espropriante.
Si invocano, pertanto, chiarimenti ad ogni livello sulla questione sopra delineata.

Note

(1) Sez. II-ter, 14 gennaio 2009 n. 162 e sez. II-bis 2 ottobre 2009, n. 9557.
(2) Tra le ultime, Cons. Stato, sez. IV, 21 aprile 2009, n. 2420
(3) Tra gli altri, anche Cass., sez. II, 18 giugno 1996, n. 5606 e Cass., sez. II, 25 marzo 1998, n. 3153.
(4) Cass., sez. II, 23 novembre 2001, n. 14917.
(5) Cass., sez. II, 26 febbraio 2009, n. 4687.
(6) Che è sostanzialmente vantaggiosa perché è a costo zero ed elimina la illiceità (giurisprudenza costante).

 



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