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21/11/2017 05:41
Home Articoli PUBBLICO IMPIEGO Mobilità, nuove assunzioni e spese di personale: finalmente la soluzione del dilemma?

Mobilità, nuove assunzioni e spese di personale: finalmente la soluzione del dilemma?

R. Nobile (La Gazzetta degli Enti Locali 8/1/2010) Normativa

1.   Introduzione
Mai piú avremmo immaginato di trovarci dinanzi a tanto. Che la mobilità fra enti abbia il sapore dell’arcano è francamente sconcertante. Proprio come a lungo è stato per la definizione degli ingredienti che compongono la spesa di personale. Almeno fino a quando non è intervenuto l’art. 1, comma 557 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, modificato ed integrato prima dall’art. 3, comma 120, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 e poi dall’art. 76, comma 1, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni nella legge 6 luglio 2008, n. 133. I quali, nonostante le piú commendevoli intenzioni, non hanno certamente risolto la complessa questione ab imis.
Davvero un bel risultato, non c’è che dire. In barba all’esigenza di chiarezza; piú volte lamentata dalle moltitudini, ma rimasta inascoltata. Complice anche taluna giurisprudenza della Corte dei conti in materia di collaborazioni coordinate e continuative cosiddette “ordinarie” che, francamente, non ci sentiamo di condividere.
Cosí, solo da poco tempo sappiamo che “ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica […] gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, anche attraverso la razionalizzazione delle strutture burocratico-amministrative”.
Da ancór meno tempo sappiamo che ai fini della corretta applicazione di tale norma “costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all`articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all`ente”.
Che tutte le spese sostenute “per il personale” siano anche spese “di personale” è tuttaltro che ovvio. Ne è prova la recente deliberazione della sezione delle autonomie della Corte dei conti 13 novembre 2009, n. 16. Per la quale non ne fanno parte gli incentivi per la progettazione interna previsti dall’art. 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, i diritti di rogito spettanti ai segretarî comunali e provinciali e gli incentivi per il recupero dell’Ici. Essi, infatti, sono estranei alla cosiddetta “dinamica retributiva” oggetto di contenimento perché spese o in conto capitale o alimentate con fondi di entrata che le autosostengono.
L’orizzonte si rabbuia non appena si introduce il problema della razionalizzazione della spesa di personale e del suo contenimento in concreto. La quale dovrebbe essere una variabile dipendente dell’effettivo fabbisogno di forza lavoro in funzione della specificità del programma di mandato del capo dell’amministrazione e dei contenuti della pianificazione strategica e della programmazione di bilancio e nulla piú. E, come tale, variamente amministrata dagli organi di governo e dai dirigenti. Tutti all’unisono uniti dal principio di professionalità e responsabilità.
La materia non è nuova. Se ne occupa direttamente l’art. 1, comma 557, della legge 296/2006, il quale pone il principio della riduzione progressiva della spesa di personale e della correlativa razionalizzazione delle strutture burocratiche.
Il testo della disposizione non lascia scampo: ma i piú hanno fatto spallucce. Baloccandosi con questioni insulse, quale quella del valore precettivo o di mero principio della norma. Ossia profondendosi in esercizî di un’omiletica giuridica che odora di rancido ed ipnotizza con la sua stucchevolezza. In barba ai piú elementari bisogni di riduzione dei costi degli apparati pubblici e dell’esigenza di avviare una seria campagna di Business Process Reengineering. Amputando, se occorre. Ma razionalizzando e rimodellando gli apparati pubblici. Che sono spesso elefantiaci ed ultronei.
Ecco perché intervenire sui processi e sulle strutture interne delle singole pubbliche amministrazioni non è un optional, ma uno specifico dovere. Valorizzato anche e forse soprattutto dall’introduzione dei principî del federalismo fiscale e dalla legge 4 marzo 2009, n. 15 e dal d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. Intervenendo anche sulla mobilità del personale.

  2. Qualcuno ci vuol dire cos’è la mobilità?
In questa cornice si colloca la vexata quaestio dell’utilità della cessazione dal servizio per mobilità fra enti per supportare una nuova assunzione nell’ente locale che l’ha attuata.
Sembra qui di dover assistere ad un coro di disputationes su questioni sovrumane. Proprio come ai tempi di Bartolo da Sassoferrato o Baldo degli Ubaldi. Senza dimenticare che costoro erano e sono dei grandi e che solo salendo sulle spalle dei giganti è possibile veder lontano.
Qui non vi sono commentaria cui fare riferimento. Anche e soprattutto perché manca la materia su cui edificare tali monumenti del sapere giuridico. Il problema che è di recente venuto alla ribalta è roba da bassa cucina, ed in un tale retrobottega dovrebbe rimaner relegato. Sembra qui di sentir riecheggiare gli sberleffi di Pietro Aretino dei Dubbi Amorosi:

Messer Matteo deciso ha questo punto e vuol che tai promesse non sien vane, quand`egli a centotrentatré fu giunto delle sue decisioni sovrumane; ove vuol che promissio del defunto obblighi quell`erede che rimane; unde tenetur filia, ut volunt jura, […].

Ed ora il merito della faccenda: può un comune procedere ad una nuova assunzione avendo disposto una mobilità in uscita di un proprio dipendente? Il problema è di particolare importanza per i comuni che sono esonerati dal rispetto del patto di stabilità e crescita ex art. 1, comma 562, della legge 296/2006. Le relative argomentazioni, peraltro, contribuiscono ad illuminare i contorni della mobilità e dei suoi rapporti con i costi a carico della finanza pubblica allargata. Di qui la sua importanza a tutto tondo.
La questione è stata risolta nell’unico modo che odora di buon senso dalla sezione autonomie della Corte dei conti con deliberazione 27 novembre 2009, n. 21, adíta in applicazione della sua precedente deliberazione 4.6.2009, n. 9 in materia di risoluzione di conflitti interpretativi e questioni di massima.
Peccato che tale pronuncia sia l’esito di una diátriba che ha visto contrapposti due orientamenti diametralmente inconciliabili. Qui di séguito i termini della relativa dialettica.
Il primo. La fuoriuscita per mobilità di un proprio dipendente può supportare una nuova assunzione a prescindere dalla sua forma. Il motivo è presto detto: l’art. 1, comma 562, della legge 296/2006 fa riferimento “alle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato “complessivamente” intervenute. Un’espressione che appare volutamente diretta a sostenere un’interpretazione estensiva della locuzione e dunque un superamento della rigidità del regime precedente. Sembra pertanto a questa sezione che, per lo meno per le finalità in esame, si possa ritenere sussistere una cessazione del rapporto del lavoro con un ente non solo a seguito di estinzione del rapporto, ma anche nei casi di passaggio di personale ad altra amministrazione attraverso le procedure di mobilità (articolo 30 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165). In tale ipotesi, infatti, si configura un trasferimento ad altra parte datoriale e dunque una successione a titolo particolare di quest’ultima nel rapporto in essere che inequivocabilmente configura, per l’amministrazione di provenienza, una cessazione del rapporto di lavoro. Questa interpretazione appare inoltre coerente con la ratio legis che ispira la complessiva disciplina in esame. Infatti, consentendo nuove assunzioni condizionate alla cessazione di rapporti di lavoro nell’anno precedente, comprese quelle dovute a mobilità, sempre si esclude, nel rispetto delle finalità della norma, che nuove assunzioni vadano a gravare sugli esercizi futuri dello stesso Ente, compromettendo l’obiettivo principale del contenimento delle spese per il personale”. Questo è il responso della sezione regionale di controllo della Corte dei conti del Piemonte reso con parere 1 aprile 2008, n. 8.
Il secondo. Vero è che la mobilità fa cessare il vincolo di dipendenza dal datore di lavoro. Altrettanto vero è però che il dipendente mobilitato mica esce dal circúito del pubblico impiego: egli continua ad essere un costo per la finanza pubblica allargata perché si limita a migrare da un pósto di lavoro all’altro. Dunque, quanto sostenuto dai vessilliferi della tesi appena evidenziata è radicalmente falso. Di piú: oltre che falso, è produttivo di un sovraccosto per la finanza pubblica. Motivo per bollare tale orientamento di eresia giuscontabile.
Dell’orientamento impossibilista è corifèo il parere 20 novembre 2008, n. 91 della sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Lombardia. Essa evita visioni solipsistiche e cala i costi per il reintegro da mobilità nel quadro dei costi del personale del sistema-paese. Il punto di approdo diviene allora autenticamente illuminante. Infatti, “l`intento che il legislatore intendeva e intende perseguire con la disciplina in questione è quello di evitare incrementi incontrollati della spesa di personale, non solo in relazione al singolo ente ma all`intero comparto. Cosicché, il trasferimento per mobilità non deve essere configurato ed utilizzato quale operazione che permette che si instaurino nuovi rapporti di lavoro al fuori dei limiti numerici e di spesa previsti dalla disciplina vigente. In altre parole: il trasferimento per mobilità è a tutti gli effetti da considerare, da un lato, quale cessazione per l`ente di partenza e, dall`altro, quale assunzione, per l`ente di destinazione, cosicché può procedersi al trasferimento solo se quest`ultimo è nelle condizioni finanziarie per poter assumere. Ove ciò accada l`ente di partenza avrà la possibilità di procedere al reintegro del suo organico, nei limiti consentiti dalla disciplina vigente nel momento in cui intenderà procedere ad assunzione”.
In questo quadro dai lati contrapposti la sezione delle autonomie ha buon gioco per calare il proprio asso vincente. Che è davvero un “asso pigliatutto” di semplice ed intuitiva caratterizzazione: “corrisponde ad un principio di carattere generale che per effettiva cessazione debba intendersi il collocamento di un soggetto al di fuori del circuito di lavoro, con conseguente venire meno della remunerazione, caratteristica che non si attaglia al fenomeno della mobilità”. 
Altro che visioni solipsistiche ed autoreferenziali: “la mobilità di personale in uscita, comporta che, a seguito del trasferimento, il rapporto di lavoro prosegue con un altro datore di lavoro per cui l’amministrazione cedente può solo beneficiare, in termini di risparmio di spesa, dell’avvenuta cessazione del contratto – terminologia quest’ultima utilizzata dall’art. 16 della legge 28 novembre 2005, n. 246 per qualificare la mobilità –  spesa che rimane inalterata in termini globali nell’ambito dell’intero settore pubblico”.
Insomma, la mobilità anche come disegnata dall’art. 30 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 nel testo modificato dall’art. 49 del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 “non genera alcuna variazione della spesa complessiva e quindi l’operazione risulta neutra per la finanza pubblica. Viceversa se, a fronte di una mobilità in uscita, fosse consentito di procedere a nuova assunzione, ciò darebbe luogo, oltre che a un incremento complessivo numerico di personale anche a un nuovo onere a carico della finanza”.
Proprio per questi motivi, è evidente che la mobilità non è “idonea a consentire assunzioni che, come stabilito dall’art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006, siano vincolate alle cessazioni verificatesi nell’anno precedente”.
La tesi sviluppata è in linea con quanto argomentato dal Dipartimento della funzione pubblica con la circolare 18 aprile 2008, n. 4: “la mobilità di personale non può essere considerata cessazione: a seguito del trasferimento infatti, il rapporto di lavoro prosegue con un altro datore di lavoro e dunque l’amministrazione cedente può solo beneficiare dell’avvenuta cessione del contratto in termini di risparmio di spesa e di razionalizzazione degli organici, mentre la spesa permane in termini globali. Ciò significa che occorre operare una distinzione fra cessazione in un’ottica aziendale e cessazione come economia di spesa per l’intero settore pubblico; distinzione in base alla quale il legislatore ha costruito la disciplina vigente in tema di assunzioni. Pertanto, la cessazione per mobilità non può essere considerata utile ai fini delle assunzioni vincolate alle cessazioni verificatesi nell’anno precedente”.
Dunque, la mobilità attuata non supporta nuove assunzioni a pena di arrecare danno sicuro alla finanza pubblica allargata. Il che non accade in caso di mobilità incrociata: qui lo scambio alla frontiera è pienamente ammissibile.

3. Annotazioni conclusive
L’arcano è risolto. La cessazione per mobilità non è affatto una cessazione dal servizio. Essere mobilitati significa solo migrare. Ossia mutare datore di lavoro. Il “dipendente migrante” non cessa di essere un costo per la finanza pubblica allargata. In questo caso, la sua migrazione deve essere guardata con circospezione e financo con sospetto.
La soluzione offerta dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti con deliberazione 27 novembre 2009, n. 21 deve essere accolta con incondizionato entusiasmo. La devono accogliere anche gli enti locali che ne sono interessati. Che devono scorgervi l’intrinseco contenuto di saggezza e di stimolo e non il sapore del limite.
E qui vogliamo essere chiari. Consentire la migrazione del dipendente autorizzando una richiesta di mobilità non può essere un gesto di buonismo o di comprensione delle sue speciali ed irripetibili esigenze. Acconsentire ad una mobilità è piuttosto un atto di responsabilità a specifico contenuto organizzativo. Che, come tale, non può portare disturbo nell’assetto dell’ente. Perché se il dipendente migra, altrettanto non accade per i problemi lasciati sul campo.
Di qui l’importanza della reingegnerizzazione dei processi e delle attività dei comuni e delle province. L’idea e il suo valore costituiscono uno dei pilastri della riforma della pubblica amministrazione attuate con la legge 4 marzo 2009, n. 15 e col d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150.
Questo deve essere il primo degli obiettivi strategici da inserire nel piano delle performance di cui ogni ente locale deve dotarsi non appena approvato il bilancio di previsione. Qui ogni tentennamento è sintomo di possibile danno erariale e sicuro indízio di incuria. Ecco perché le pubbliche amministrazioni devono abbandonare la babele della confusione che spesso caratterizza le loro organizzazioni e cimentarsi con la Business Process Reengineering con vigore e piena convinzione.
Già, perché sfrondare è d’obbligo: la pianta si rafforza solo con una seria opera di potatura.

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