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21/11/2017 12:58
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La gestione dei rifiuti urbani

D. Campo (Progetto Sicurezza n. 4/2009) - Documento senza titolo

L’evoluzione normativa in materia di gestione dei rifiuti urbani, di rapporto fra la pianificazione regionale e provinciale e il parziale venir meno della privativa comunale, di obbligo di gestione all’interno di ambiti territoriali ottimali, sta suscitando un vivace dibattito e dubbi interpretativi.  La situazione pare maggiormente delicata in considerazione del momento in cui si trova la legislazione ambientale, caratterizzata da riforme per fronteggiare situazioni di emergenza e da spinte di provenienza comunitaria e internazionale.

In base a un criterio risalente, l’art. 184 del d.lgs.  152/2006 classifica i rifiuti, secondo l’origine, in rifi uti urbani e rifi uti speciali e, secondo le caratteristiche di pericolosità, in rifiuti pericolosi e rifiuti non pericolosi.
In relazione ai rifiuti urbani, la norma non contiene sostanziali modifiche rispetto al d.lgs. 22/1997.
In particolare, sono rifiuti urbani:
a) i rifiuti domestici, anche ingombranti, provenienti da locali e luoghi adibiti ad uso di civile abitazione;
b) i rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui alla precedente lettera, assimilati ai rifiuti urbani per qualità e quantità, ai sensi dell’art. 198, comma 2, lett. g);
c) i rifiuti provenienti dallo spazzamento delle strade;
d) i rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d’acqua;
e) i rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali;
f) i rifiuti provenienti da esumazioni ed estumulazioni, nonché gli altri rifiuti provenienti da attività cimiteriale diversi da quelli di cui alle lett. b), c) ed e).
Il d.lgs. 152/2006, così come integrato e modificato dal d.lgs. 4/2008, ha apportato considerevoli modifiche alla disciplina sulla gestione dei rifiuti urbani:

  1. potenziamento della raccolta differenziata e la previsione dei centri di raccolta;
  2. introduzione, per la prima volta, del principio di gestione integrata dei rifiuti;
  3. l’istituzione di un nuovo ente, l’Autorità d’ambito (c.d. Aato), per l’organizzazione, l’affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti;
  4. rivisitazione della tariffa rifiuti.

La raccolta differenziata e i centri di raccolta
La raccolta differenziata si caratterizza per il fatto di operare delle preliminari separazioni/ distinzioni dei rifi uti in fase di presa in carico, da parte del servizio pubblico, in funzione delle sue diverse tipologie (quali, per esempio, carta, plastica, vetro, ecc.).
Il concetto di raccolta differenziata ha subìto l’intervento correttivo del d.lgs. 4/2008, il quale ne ha cambiato, in alcune parti, la definizione e, di conseguenza, il regime giuridico. In particolare, si è provveduto a specificare il concetto di “idoneità” di una tale raccolta, in base ai “… criteri di economicità, efficacia, trasparenza ed efficienza”, desunti dai principi cui è improntata l’azione amministrativa ai sensi della legge 241/1990.
Rispetto al primo comma dell’art. 4 del decreto Ronchi, il t.u. conferma sostanzialmente il conosciuto ordine di priorità nelle forme di recupero, statuendo che, ai fini di una corretta gestione dei rifiuti, le pubbliche amministrazioni favoriscono la riduzione dello smaltimento finale dei rifiuti attraverso:
a) il riutilizzo, il riciclo o le altre forme di recupero;
b) l’adozione di misure economiche e la determinazione di condizioni di appalto che prevedano l’impiego dei materiali recuperati dai rifiuti al fine di favorire il mercato di tali materiali;
c) l’utilizzazione dei rifi uti come combustibile o come altro mezzo per produrre energia.
In aggiunta a quanto sopra, va segnalato che, in ogni ambito territoriale ottimale, deve essere assicurata una raccolta differenziata dei rifi uti urbani pari alle seguenti percentuali minime di rifiuti prodotti:
a)  almeno il 35% entro il 31 dicembre 2006;
b)  almeno il 45% entro il 31 dicembre 2008;
c)  almeno il 65% entro il 31 dicembre 2012.
È interessante notare che, in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di cui sopra, viene applicata un’addizionale del 20% al tributo per il conferimento di rifiuti in discarica a carico dell’Autorità d’ambito, che ne ripartisce l’onere “tra quei comuni del proprio territorio che non abbiano raggiunto le percentuali previste dal comma 1 sulla base delle quote di raccolta differenziata raggiunte nei singoli comuni”.
Il centro di raccolta, nell’ultima versione del d.lgs. 4/2008, è definito come l’area presidiata
e allestita, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, per l’attività di raccolta mediante raggruppamento differenziato dei rifiuti per frazioni omogenee conferiti dai detentori per il trasporto agli impianti di recupero e trattamento.
Le attività che vi si svolgono, pertanto, sono attività di raccolta propedeutiche al recupero e allo smaltimento, finalizzate a raggruppare i rifiuti in frazioni omogenee.
Il t.u. demanda la disciplina dei centri di raccolta al d.m. 8 aprile 2008, recante la disciplina dei centri di raccolta dei rifiuti urbani raccolti in modo differenziato. Il d.m. in esame riguarda una lunga serie di tipologie di rifiuti. A essi si aggiungono i rifiuti speciali assimilati agli urbani, sulla base dei regolamenti comunali.
Il sistema autorizzatorio a cura del comune è piuttosto semplice. Il gestore del centro di raccolta
deve essere iscritto all’Albo nazionale gestori ambientali, previa fideiussione.
I centri già operanti, in base a disposizioni regionali o di enti locali, continuano a operare e dovranno conformarsi al nuovo decreto ministeriale. Quelli già autorizzati potranno continuare a operare, sino alla scadenza della relativa autorizzazione.
Il deposito dei rifiuti nei centri di raccolta non potrà superare i due mesi. In ogni caso, la frazione organica umida va avviata al recupero entro 72 ore.
Visto che il t.u. parla di raccolta e non di stoccaggio, non sarà necessario richiedere la Valutazione di impatto ambientale, nonostante la giurisprudenza abbia sempre ritenuto il contrario.

La gestione integrata dei rifiuti urbani e l’Ato
Mentre il decreto Ronchi prevedeva una gestione unitaria dei rifiuti urbani, (ispirata principalmente al principio di autosufficienza territoriale e di prossimità), il t.u. introduce, invece, esplicitamente il criterio della gestione integrata dei rifiuti, inteso questa volta come il complesso delle “attività di gestione, la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni, nonché il controllo delle discariche dopo la chiusura) e “realizzazione degli impianti”.
In altre parole, il t.u. sottopone la gestione integrata ossia il complesso delle attività volte ad ottimizzare la gestione dei rifiuti, come sopra definita, ivi compresa quella di spazzamento delle strade, da realizzarsi completamente all’interno dell’Ato – a un unico regime (affidamento del servizio mediante gara), che deve riguardare l’intero servizio, conducendo all’affidamento ad unico soggetto, senza più alcun temperamento.
La ratio di tali disposizioni – come detto – deve individuarsi nell’esigenza di superare la “frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti” e di raggiungere “adeguate dimensioni gestionali”.
Nello specifico, detto obiettivo può essere realizzato affidando ad un unico soggetto (gestore) il compito di svolgere tutte le attività che rientrano nel concetto di gestione di rifiuti.
L’attività di gestione integrata viene effettuata su di uno spazio geografico diverso da quello (o non necessariamente) coincidente con il territorio comunale, in quanto si svolge per Ambiti territoriali ottimali (i c.d. Ato).
Gli Ato avrebbero dovuto essere delimitati entro il termine di 6 mesi dall’entrata in vigore della parte quarta del d.lgs. 152/2006 che, peraltro, è scaduto senza che alcuna regione, a quanto consta, abbia provveduto a detta individuazione.
Analizzando l’ultima delle disposizioni citate, sembrerebbe doversi concludere che, sino a quando il servizio non venga affi ato ad altro gestore attraverso l’unica modalità oggi prevista (la gara), le vecchie gestioni potranno essere proseguite sino all’istituzione e organizzazione del servizio di gestione integrata, rectius, sino all’effettivo inizio delle attività del servizio da parte del nuovo gestore, poiché, al contrario, si profi erebbe una soluzione di continuità nella prestazione del servizio stesso.

Le Autorità d’ambito
La competenza per l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati non fa più capo ai comuni bensì a un ente locale di secondo grado, ossia l’Autorità d’ambito.
Il nuovo organismo risulta formato da “una struttura dotata di personalità giuridica costituita in
ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali
partecipano obbligatoriamente e alla quale è trasferito l’esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata di rifiuti”.
Esso realizza, in tal modo, a differenza del precedente assetto, una netta divisione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e di controllo (di spettanza dell’Autorità d’ambito) e le attività di gestione del servizio (in capo al soggetto cui il servizio viene affidato).
Il servizio di gestione dei rifiuti urbani viene pertanto affidato dall’Autorità d’ambito esclusivamente “mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie”.
Pertanto, nel nuovo assetto delineato dal t.u., un servizio di gestione integrata di rifiuti urbani non può essere assegnato ricorrendo al c.d. in house providing (ossia, attraverso il ricorso da parte della p.a. non già al mercato, bensì alla propria struttura organizzativa), a differenza degli altri servizi pubblici locali. Con la disposizione in esame, pertanto, il legislatore ha decisamente optato per la c.d. esternalizzazione (anche outsourcing o contracting out) del servizio da parte dell’amministrazione. Il testo unico prevede, inoltre, che gli impianti e le dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali utilizzati per i servizi (“esistenti al momento dell’assegnazione del servizio”) siano conferiti in “comodato” ai gestori. La previsione va meglio formulata nel senso che occorrerà stabilire, pur trattandosi di un comodato, il riconoscimento, in capo agli enti locali proprietari, quantomeno della quota di finanziamento e di ammortamento dell’impianto.
In proposito si consideri che lo Stato determina, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni, delle linee guida per le gare d’appalto “anche con riferimento agli elementi economici relativi agli impianti esistenti”.
I nuovi impianti vengono invece realizzati dal soggetto affidatario del servizio, in alternativa: direttamente, sempre che il soggetto abbia i requisiti di qualificazione previsti (iscrizione alla Soa secondo le varie categorie di lavori, ecc.) e “purché la gara espletata abbia avuto ad oggetto sia la gestione del servizio relativo alla rete, sia l’esecuzione dei lavori connessi”; indirettamente, mediante ricorso alle procedure di cui alla legge sui lavori pubblici e cioè alla stregua di stazione appaltante in quanto organismo di diritto pubblico operante secondo la normativa degli appalti pubblici; tramite project financing, ovvero in veste di promotore.

La tassa sullo smaltimento rifiuti
Recentemente, la Corte di Cassazione ha riconosciuto la natura tributaria della tariffa in quanto essa non costituisce il corrispettivo di una prestazione liberamente richiesta ma rappresenta, invece, una forma di finanziamento di un servizio pubblico.
Secondo la scienza economica, il termine tariffa rappresenta il prezzo pubblico di un servizio ovvero il corrispettivo del beneficio economico che l’utente trae da un pubblico servizio, liberamente richiesto. La tassa, invece, costituisce il contributo di un singolo alla spesa sostenuta da un ente del quale il soggetto è tenuto a valersi.
Va evidenziato che, comunque, la tassa si collega ad un pubblico servizio o ad una utilità resa al soggetto obbligato. L’uso del termine tariffa, accanto a quello di tassa, sta ad indicare soltanto che la tassa è più direttamente vincolata alla prestazione di cui costituisce il “pezzo pubblico”, a fronte della obbligatorietà del servizio di raccolta dei rifi uti, sia con riferimento al comune, che di regola deve istituirlo in regime di privativa, che per i cittadini.  In conclusione, vista l’obbligatorietà del servizio, il prelievo comunque imposto con l’istituzione di una tariffa, per la copertura dei costi del servizio di smaltimento degli Rsu, esprime pur sempre la volontà di attribuire ad ognuno un carico tributario proporzionale ai rifiuti conferiti, e dunque il termine (tariffa) è usato in una accezione diversa da quella tecnica propria della scienza delle finanze.
Il prelievo dovuto per il finanziamento di questo servizio, comunque lo si chiami, partecipa, infatti, dei caratteri che la dottrina ha sempre attribuito alla tassa. Ciò non impedisce peraltro di dargli un altro nome: sul piano sostanziale si tratta, in realtà, di stabilire in qual modo si ritiene di regolare il finanziamento del servizio. In definitiva, ci troviamo di fronte ad una tassa, nel senso tecnico del termine, ed anzi ci potrebbe essere qualche buona ragione per non chiamarla affatto tariffa.
Fanno scattare l’applicazione del prelievo il possesso o la detenzione, a qualsiasi titolo, di locali o aree scoperte ad uso privato o pubblico, non costituenti accessorio o pertinenza dei locali medesimi, a qualsiasi uso adibiti, esistenti nelle zone del territorio comunale, che producano rifiuti urbani.
La tariffa sarà commisurata alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attività svolte, sulla base di parametri determinati con apposito regolamento.
Nella determinazione della tariffa è prevista la copertura anche dei costi accessori relativi alla gestione dei rifiuti urbani quali, per esempio, le spese di spazzamento delle strade. Qualora detti costi vengano coperti con la tariffa predetta, ciò deve essere evidenziato nei piani finanziari e nei bilanci dei soggetti affidatari del servizio.
La tariffa è composta da una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, nonché da una quota rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all’entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.
Nella determinazione della tariffa possono essere previste agevolazioni per le utenze domestiche e per quelle adibite ad uso stagionale o non continuativo, debitamente documentato ed accertato, che tengano anche conto di indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali.
L’eventuale modulazione della tariffa tiene conto degli investimenti effettuati dai comuni o dai gestori che risultino utili ai fini dell’organizzazione del servizio.
Alla tariffa è applicato un coefficiente di riduzione proporzionale alle quantità di rifiuti assimilati che il produttore dimostri di aver avviato al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l’attività di recupero dei rifi ti stessi.  La riscossione volontaria e coattiva della tariffa può essere effettuata secondo le disposizioni del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, mediante convenzione con l’Agenzia delle entrate.

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