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Inquinamento acustico: la giurisprudenza amministrativa specifica e delimita i poteri di intervento delle amministrazioni locali

P. Costantino (Approfondimento 21/10/2009) - Documento senza titolo

1. La materia dell’inquinamento acustico è una di quelle che fu lasciata fuori dalla delega parlamentare che la l. 308/2004 "Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l`integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione" (1) aveva rivolto al Governo per la riorganizzazione di alcuni fondamentali aspetti della normativa ambientale (2), e che ha poi dato vita, come noto, al d.lgs. 152/2006, il cd. T.U. ambientale.

Per effetto di ciò, è rimasta in piedi – ed è tuttora vigente – la L. 26 ottobre 1995, n. 447 "Legge quadro sull’inquinamento acustico", che“stabilisce i principi fondamentali in materia di tutela dell’ambiente esterno e dell’ambiente abitativo dall’inquinamento acustico” (art. 1, "Finalità della legge"), e, in tale prospettiva, definisce e delinea le competenze sia degli enti pubblici che esplicano le azioni di regolamentazione, pianificazione e controllo, sia dei soggetti pubblici e/o privati, che possono essere causa diretta ovvero indiretta di fenomeni di inquinamento acustico. (3)
Un segnale per ricavare questa connotazione di onnicomprensività della legge-quadro è certamente rappresentato dalla definizione stessa di “inquinamento acustico” che è riportata all’art. 2 "Definizioni", comma 1, lett. a), dove con questa espressione si vuole intendere “l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento dell’ecosistema, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo o dell’ambiente esterno tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi”.

Tra le varie disposizioni della L. 447/95 va segnalato, per la sua notevole importanza pratica per le amministrazioni nella gestione del territorio, l’art. 9, che, al comma 1, attribuisce agli organi di vertice di enti locali e territoriali (Sindaco, Presidente della provincia, Presidente della giunta regionale) nonché ad alcune alte cariche amministrative (Prefetto, Ministro dell’ambiente) il potere di emanare delle “ordinanze contingibili e urgenti” attraverso le quali consentire “il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività”, sul presupposto di “eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente”.
Secondo il successivo comma 2, restano comunque salvi “i poteri degli organi dello Stato preposti, in base alla legge vigente, alla tutela della sicurezza pubblica”.

2. Tenendo ben presente le disposizioni citate (quella del comma 1 e quella del comma 2 dell’art. 9 L. 447/95), è interessante esaminare una recente sentenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 10 settembre 2009, n. 5420), chiamato a pronunciarsi avverso l’impugnazione di una sentenza del T.A.R. Emilia, sede di Bologna, sulla materia dell’inquinamento acustico e, più nel dettaglio, sulla capacità inibitoria del Comune e sui poteri attraverso i quali essa è legittimata ad esprimersi ed imporsi.

La vicenda finita al vaglio dei giudici di Palazzo Spada vedeva coinvolte un’associazione che gestiva un’attività di somministrazione di alimenti e bevande riservata ai propri soci e l’amministrazione comunale, la quale, a seguito dell’intervento della competente ARPA sollecitato da segnalazioni di rumorosità eccessiva e disturbo ai residenti nelle ore notturne, aveva disposto l’inibizione delle attività dell’associazione in tale area. In particolare, l’agenzia ambientale aveva rilevato “un livello differenziale di immissioni sonore di 6.5 decibel, a fronte del limite consentito di 3 decibel, individuandone la sorgente nel rumore prodotto dagli avventori presenti nell’area cortiliva del Circolo”, di talché il Comune si è determinato come detto, mediante un provvedimento inibitorio preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 L. 241/1990.  
Il circolo ha, così, proposto ricorso al T.A.R. impugnando il provvedimento comunale e deducendone l’illegittimità sotto vari profili (violazione di legge ed eccesso di potere); il tribunale amministrativo, però, non ha accolto le motivazioni del ricorrente, che ha, pertanto, agito nuovamente in giudizio in sede di appello, contestando la prima pronuncia con plurimi motivi. Nel giudizio di secondo grado si è anche costituito il Comune opponendosi all’accoglimento dell’appello; appello che, alla fine, non è stato accolto, con conferma della sentenza di prime cure.

3. I motivi del gravame proposti sono stati cinque (4), ma soltanto su due di essi è utile concentrare l’attenzione nel presente lavoro. Ci si riferisce alla contestazione svolta in ordine ai concetti di rumore ambientale e rumore residuo di fondo (secondo motivo), da un lato, e alla denunciata erronea qualificazione del provvedimento impugnato, non considerato una ordinanza contingibile e urgente (primo motivo), dall’altro lato. 

3.1. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha eccepito, come detto, l’erroneità della sentenza del T.A.R., che non avrebbe rilevato“l’illegittimità dell’accertamento effettuato dall’ARPA e la sua inattendibilità per non esservi stata contestualità tra la misurazione del rumore ambientale ed il rumore residuo o di fondo, e risultando quindi falsata la misura del valore differenziale”.
Tutto questo perché, a fronte di una contestazione riferita ad elevati livelli di emissioni sonore durante la notte, le rilevazioni dell’Agenzia ambientale sono state di fatto compiute in pieno giorno, poco prima di mezzogiorno. Secondo l’appellante il T.A.R. (ed ancor prima l’organismo tecnico) non avrebbe preso in considerazione la particolare situazione della zona in cui è ubicato l’esercizio associativo, nella quale, durante il periodo notturno, le fonti di rumore aumentano “a causa della esistenza di una sala da ballo nello stesso stabile e di un parcheggio frequentato da comitive di ragazzi nelle immediate vicinanze, nonché della presenza a poche centinaia di metri dell’aeroporto, della tangenziale e della ferrovia”. In ogni caso, la normativa tecnica di riferimento, cioè il D.M. 16 marzo 1998 (Tecniche di rilevamento e di misurazione dell’inquinamento acustico), prevede che il livello del rumore residuo debba essere misurato “con le stesse modalità impiegate per la misura del rumore ambientale e che non debba contenere eventi sonori atipici”, secondo quanto riportato al punto 12 dell’Allegato A al D.M. cit.
Quest’ultima disposizione - per completezza espositiva - definisce il livello di rumore residuo come “il livello continuo equivalente di pressione sonora ponderato A, che si rileva quando si esclude la specifica sorgente disturbante”, mentre il menzionato livello continuo equivalente di pressione sonora ponderato A viene individuato nel “valore del livello di pressione sonora ponderata A di un suono costante che, nel corso di un periodo specificato T, ha la medesima pressione quadratica media di un suono considerato, il cui livello varia in funzione del tempo”.      
Con riferimento a tale aspetto, i giudici del T.A.R. avevano demolito la contestazione di parte attrice, sostenendo che, in realtà, “non vi è alcun interesse da parte della ricorrente a dolersi della non contestualità della rilevazione del rumore ambientale e del rumore di fondo, quest’ultimo misurato in ore diurne (11.56) per l’impossibilità di effettuarne la misurazione nel periodo di riferimento a causa degli schiamazzi degli avventori anche dopo la chiusura del circolo”.
Secondo la sentenza impugnata, durante la notte il livello di rumore di fondo sarebbe risultato addirittura inferiore, a causa della minore incidenza del traffico veicolare, per cui maggiore sarebbe, di conseguenza, risultato il rumore differenziale.
Ricorrendo alle riportate definizioni del D.M. 16 marzo 1998, i giudici di appello hanno potuto sostenere che “il rumore ambientale è quello derivante da tutte le sorgenti di rumore esistenti in un dato luogo ed in un determinato tempo mentre il rumore residuo viene misurato escludendo, dal livello di rumore ambientale, le specifiche sorgenti disturbanti. Il livello differenziale di rumore è quindi dato dalla differenza tra il livello di rumore ambientale e quello del rumore residuo”.
Nel caso in esame, come del resto precisato dalla stessa ARPA, il rumore residuo è stato misurato durante il periodo diurno perché era impossibile effettuare la misura nel periodo notturno proprio “a causa degli schiamazzi continui degli avventori”, con ciò confutando la contraria e decisa argomentazione di parte ricorrente; ad ogni modo, l’ARPA aveva precisato che l’orario in cui è stata effettuata la misurazione “risulta comunque significativo per entrambi i periodi di riferimento … considerando che il clima acustico dell’area risulta sostanzialmente uniforme nell’arco del periodo diurno e notturno, la rilevazione delle misure in giorni ed orari diversi non ha comportato errori di valutazione dell’inquinamento acustico prodotto dalla sorgente in esame”.
In ogni caso, il limite differenziale sarebbe risultato ancora più elevato di quello effettivamente riscontrato nel caso in cui la misura del rumore residuo fosse stata effettuata in orario notturno e questo a causa della minore incidenza del traffico veicolare, inesistente sulle vie limitrofe durante il tempo di riferimento.
Correttamente, quindi, il primo giudice aveva rilevato una sostanziale carenza di interesse alla censura da parte del circolo ricorrente.

3.2. Relativamente alla doglianza sviluppata col primo motivo di appello, questa va a riguardare la natura del provvedimento emanato, in rapporto alla materia cui afferisce.
Il Comune, nell’intento di impedire le attività moleste dell’associazione, ha emanato un “provvedimento” inibitorio per mano di un dirigente comunale, evidentemente deciso ai sensi dell’art. 6 (competenze dei Comuni) della L. 447/95, mentre, secondo la ricorrente, in quella situazione doveva essere più correttamente emessa un’ordinanza contingibile e urgente, disciplinata dal diverso art. 9, la cui competenza spetta, invece, in via esclusiva al sindaco.
Sul punto, i giudici di appello hanno sostanzialmente confermato la decisione dei colleghi di primo grado, i quali avevano ritenuto corretta, sotto profili formali e sostanziali, l’azione dell’amministrazione resistente. Nello specifico, il Consiglio di Stato ha fornito un’utile chiave di interpretazione circa la portata dell’art. 9 cit., spiegandone, in definitiva, i presupposti per la sua applicazione, e ricordando che per ricorrere a simili provvedimenti si impone come necessaria la venuta ad esistenza di una situazione particolare e straordinaria, tale che la normale azione amministrativa non possa essere in grado di farvi fronte.
La disposizione posta dalla predetta norma – dicono i giudici – “si riferisce ad eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica, non fronteggiabili nell’ambito delle ordinarie funzioni di controllo sull’osservanza della normativa vigente. Nel caso in esame il comune non ha riscontrato situazioni di pericolo per la salute pubblica così gravi ed urgenti da rendere necessaria l’adozione di misure eccezionali, caratterizzate dalla indifferibilità ed urgenza ritenendo che il problema dell’inquinamento acustico proveniente dalla attività di somministrazione di alimenti e bevande nell’area cortiliva del circolo potesse essere risolto attraverso gli ordinari strumenti di intervento a tutela della salute pubblica previsti dall’art.6 della legge n. 447 del 1995 di competenza del dirigente comunale”.
 

Note

(1) In G.U. n. 302 del 27 dicembre 2004 – S.O. n. 187.
(2) Che l’art. 1 della legge delega aveva individuato in:  a) gestione dei rifiuti e bonifica dei siti contaminati; b) tutela delle acque dall’inquinamento e gestione delle risorse idriche; c) difesa del suolo e lotta alla desertificazione; d) gestione delle aree protette, conservazione e utilizzo sostenibile degli esemplari di specie protette di flora e di fauna; e) tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente; f) procedure per la valutazione di impatto ambientale (VIA), per la valutazione ambientale strategica (VAS) e per l’autorizzazione ambientale integrata (AIA o IPPC); g) tutela dell’aria e riduzione delle emissioni in atmosfera.
(3) A questa legge, che ha definito il “quadro di riferimento”, sono collegati una serie di decreti attuativi e le leggi regionali emanate in fase di esecuzione.
(4) Erronea qualificazione del provvedimento impugnato; illegittimità dell’accertamento dell’ARPA; carenza di motivazione in ordine alla dannosità della situazione rilevata; illegittimità dell’atto impugnato per inopportunità e mancata indicazione di un termine;  mancata specificazione delle attività inibite.

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