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22/11/2017 12:02
Home Articoli PUBBLICO IMPIEGO Ridelineato l`ordinamento disciplinare negli enti locali: prime annotazioni

Ridelineato l`ordinamento disciplinare negli enti locali: prime annotazioni

R. Nobile (La Gazzetta degli Enti Locali 13/11/2009) - Normativa

1. Introduzione
Con l’entrata in vigore del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 viene ridefinito l’ordinamento disciplinare anche negli enti locali. Era ora: diciamocelo francamente. L’auspicio di molti si è finalmente realizzato: chi contravviene ai doveri di servizio può essere punito con maggior incisività. Anche perché il dirigente che non vi provvede è soggetto egli stesso a sanzione disciplinare.
Già, perché la nuova normativa ha finalmente mandato in soffitta il principio che voleva il dirigente indenne dalla possibilità di incappare in sanzioni disciplinari conservative. L’alternativa fino ad oggi operante era secca: non potendolo licenziare, il dirigente che ometteva l’attivazione e la conclusione del procedimento disciplinare era sostanzialmente indenne da qualunque forma di responsabilità. In barba al buon senso alla piú elementare esigenza di giustizia. Oltre che ai principî basilari di buona gestione e di organizzazione virtuosa che in una comune impresa sono dati per assodati. E nella quale la loro violazione grida semplicemente vendetta.
Dunque, un inasprimento della responsabilità disciplinare a carico sia del dirigente buonista, sia del dipendente scorretto. Finalmente un secco basta alla negazione del buon senso: chi rompe deve pagare e tenersi i coccî.
Qui di séguito un primo abbozzo delle principali novità.

2. Il nuovo ordine disciplinare: prime annotazioni
L’incipit della nuova normativa è ben scolpito nell’ordito del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. Il suo art. 67, comma 1, ne fa derivare il senso ed il significato direttamente dall’art. 7 della legge 4 marzo 2009, n. 15: “le disposizioni del presente capo recano modifiche in materia di sanzioni disciplinari e responsabilità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche in relazione ai rapporti di lavoro di cui all’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, al fine di potenziare il livello di efficienza degli uffici pubblici e di contrastare i fenomeni di scarsa produttività ed assenteismo”.
Di qui una prima conclusione: la sanzione disciplinare non è mai fine a sé stessa. E non è neppure pensata per supportare azioni meramente repressive dal sapore ritorsivo. Piuttosto, essa ha valore organizzativo e preventivo. La sua ragione è quella di orientare il pubblico dipendente al comportamento virtuoso. Essa è uno specifico strumento di cui dispone il dirigente per assicurare all’ente un’azione efficiente e per contrastare effettivamente il triste fenomeno dei fannulloni. Senza remissione o misericordia di sorta.
Dunque, una misura di profilassi organizzativa, alla quale è comunque propria anche una funzione repressiva. Che assume l’ulteriore significato di discriminare i buoni dai cattivi e di differenziarne il livello di percezione all’interno dell’organizzazione del lavoro.
Ed ora un abbozzo delle principali novità in materia. Che sono non meno di cinque.
La prima. L’ordinamento rilegifica parte dei proprî contenuti. La conseguenza è ovvia, e per la verità lo era anche prima. Solo che ora il suo contenuto è chiaramente scolpito nella dura pietra della legge. Ce lo ricorda il nuovo testo dell’art. 55, comma 1, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 modificato dall’art. 68, comma 1, del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 “le disposizioni del presente articolo e di quelli seguenti, fino all’articolo 55-octies, costituiscono norme imperative, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile, e si applicano ai rapporti di lavoro di cui all`articolo 2, comma 2, alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2”. Qui ogni commento è davvero superfluo. Ciò che ci si attende sono le liste di proscrizione, alle quali si deve addivenire senza indugio. Magari con onere di pubblicazione sui siti istituzionali.
La seconda. L’ordinamento si semplifica e si assoggetta ad una quanto mai provvidenziale cura dimagrante. Essa riguarda la pubblicazione del codice di comportamento e la definitiva espunzione delle forme monstre di impugnazione interna quali gli elefantiaci collegî arbitrali di disciplina, di cui i piú sostenevano comunque la già intervenuta eliminazione ex lege.
In relazione al primo punto, provvede l’art. 2 della normativa appena richiamata: “la pubblicazione sul sito istituzionale dell’amministrazione del codice disciplinare, recante l’indicazione delle predette infrazioni e relative sanzioni, equivale a tutti gli effetti alla sua affissione all’ingresso della sede di lavoro”.
Del secondo punto si occupa il successivo comma 3: “la contrattazione collettiva non può istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari”, anche se essa può “disciplinare mediante i contratti collettivi procedure di conciliazione non obbligatoria, fuori dei casi per i quali è prevista la sanzione disciplinare del licenziamento, da instaurarsi e concludersi entro un termine non superiore a trenta giorni dalla contestazione dell’addebito e comunque prima dell’irrogazione della sanzione”.
La terza. La sanzione disciplinare ed il relativo procedimento – che non è affatto un procedimento amministrativo – coinvolge piú direttamente il dirigente. Ciò avviene prevedendo che egli possa e debba intervenire fino alla soglia della sanzione della sospensione dal servizio con conservazione della retribuzione fino a dieci giorni. Di ciò si occupa l’art. 55-bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 nel testo modificato dall’art. 69, comma 1, del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150: “per le infrazioni di minore gravità, per le quali è prevista l’irrogazione di  sanzioni superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per più di dieci giorni, il procedimento disciplinare, se il responsabile della struttura ha qualifica dirigenziale, si svolge secondo le disposizioni del comma 2”.
Per contro, quando “il responsabile della struttura non ha qualifica dirigenziale o comunque per le infrazioni punibili con sanzioni più gravi di quelle indicate nel primo periodo, il procedimento disciplinare si svolge secondo le disposizioni del comma 4”. In questo caso, il procedimento disciplinare e la sua conclusione sono e restano di competenza del responsabile dell’ufficio appositamente nominato secondo i regolamenti interni dell’ente locale.
La quarta. Il procedimento disciplinare si arricchisce di nuove possibilità di coinvolgimento documentale. Il dirigente e/o il responsabile dell’ufficio disciplinare possono acquisire documentazione presso altre pubbliche amministrazioni. Cosí come pure la sanzione disciplinare può e deve essere comminata anche in caso di trasferimento ad altra pubblica amministrazione del dipendente riconosciuto responsabile della violazione del codice disciplinare.
Del primo caso si occupa l’art. 55-bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 nel testo modificato dall’art. 69, comma 6, del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150: “nel corso dell’istruttoria, il capo della struttura o l’ufficio per i procedimenti disciplinari possono acquisire da altre amministrazioni pubbliche informazioni o documenti rilevanti per la definizione del procedimento. La predetta attività istruttoria non determina la sospensione del procedimento, né il differimento dei relativi termini”.
Ad essa è di rinforzo il successivo comma 8, che introduce e sanziona uno specifico obbligo di buona fede e di collaborazione che incombe su tutti i dipendenti pubblici: “il lavoratore dipendente o il dirigente, appartenente alla stessa amministrazione pubblica dell’incolpato o ad una diversa, che, essendo a conoscenza per ragioni di ufficio o di servizio di informazioni rilevanti per un procedimento disciplinare in corso, rifiuta, senza giustificato motivo, la collaborazione richiesta dall’autorità disciplinare procedente ovvero rende dichiarazioni false o reticenti, è soggetto all’applicazione, da parte dell’amministrazione di appartenenza, della sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, commisurata alla gravità dell’illecito contestato al dipendente, fino ad un massimo di quindici giorni”.
Della seconda si interessa l’art. 55-bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 nel testo modificato dall’art. 69, comma 8, del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150: “in caso di trasferimento del dipendente, a qualunque titolo, in un’altra amministrazione pubblica, il procedimento disciplinare è avviato o concluso o la sanzione è applicata presso quest’ultima. In tali casi i termini per la contestazione dell’addebito o per la conclusione del procedimento, se ancora pendenti, sono interrotti e riprendono a decorrere alla data del trasferimento”. Ecco un buon modo per farla finita con espedienti di bassissima cucina di cui hanno fino ad ora beneficiato i pubblici dipendenti disonesti avallati dal comportamento sconsiderato di dirigenti che altro non meritano di essere cacciati a pedate. Per la verità, sulla questione si era pronunciato qualche giudice di merito. Ma si sa, l’Italia è il paese delle leggi: dunque meglio scrivere che pontificare iussu iudicis.
La quinta. Le dimissioni presentate ad arte non pagano piú. Prima della novella legislativa, il pubblico dipendente che nel frattempo si fosse dimesso dal servizio non poteva essere sanzionato ed in particolare licenziato per venir meno del presupposto oggettivo rappresentato dalla continuità del rapporto di lavoro.
Il tutto si prestava ad azioni realmente truffaldine: cessato il rapporto a tempo indeterminato, l’ex dipendente poteva attivare impunemente, magari con la medesima pubblica amministrazione, un rapporto di lavoro a termine. E ciò poteva accadere tanto piú facilmente quanto piú elevato fosse stato il suo ex inquadramento. Il riferimento – per chi non l’avesse capito – era alla possibilità di ricorrere a contratti a tempo determinato ex art. 110, commi 1 e 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 o a fantasiosi incarichi di direzione generale ai sensi del precedente art. 108, comma 1.
Oggi tutto ciò è impossibile, cosí come pure lo è pensare di poter essere assunti all’esito di una nuova procedura concorsuale con la medesima o con differente pubblica amministrazione. Della questione si interessa l’art. 55-bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 nel testo modificato dall’art. 69, comma 9, del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. La disposizione, in modo particolarmente provvidenziale, prevede che “in caso di dimissioni del dipendente, se per l’infrazione commessa è prevista la sanzione del licenziamento o se comunque è stata disposta la sospensione cautelare dal servizio, il procedimento disciplinare ha egualmente corso secondo le disposizioni del presente articolo e le determinazioni conclusive sono assunte ai fini degli effetti giuridici non preclusi dalla cessazione del rapporto di lavoro”.

3. Annotazioni conclusive
Ciò che colpisce della riforma fortemente voluta dal Ministro per la Pubblica amministrazione e per l’Innovazione è la sottolineatura del rigore che la ispira. La misura deve essere apprezzata senza titubanze. Il pubblico dipendente che contravviene ai proprî doveri di servizio e che si pone in contrasto con le regole della correttezza deve essere sanzionato.
A ciò va aggiunto che il rispetto dei doveri di servizio è sempre funzionale al mantenimento di un alto livello di performance tanto individuale, quanto organizzativa. Lasciare tutto come sta è dunque un vero e proprio attentato allo spirito ed alla ratio della riforma. È evidente che un tale atteggiamento lassista non può essere avallato coprendosi gli occhî col prosciutto.
Che, anzi, va lasciato al posto che ad esso è proprio è proprio. Ossia ai banchi delle salumerie.

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