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25/11/2017 10:44
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Il diritto di accesso nei confronti di soggetti privati che esercitano pubbliche funzioni

A. Celsi (Ufficio Tecnico n. 9/2009 1/9/2009) - Documento senza titolo

E’ sempre più frequente l’affidamento di funzioni amministrative a soggetti privati i quali non hanno ben chiaro se devono seguire tutte le connesse regole pubblicistiche.
Il presente contributo intende chiarire la portata e i limiti dell’applicabilità a tali soggetti delle norme sul diritto di accesso

L’espropriazione per pubblica utilità
La nuova disciplina in materia di espropriazione per pubblica utilità, contenuta nel d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e s.m.i., ha tra le altre introdotto significative novità con riferimento ai soggetti dell’espropriazione. Viene in rilievo, in primo luogo, l’art. 3, comma 1, lett. b), del citato provvedimento normativo che definisce “autorità espropriante” non solo l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare e che cura il relativo procedimento, bensì anche il soggetto privato al quale sia stato attribuito tale potere espropriativo in base ad una norma (art. 3, comma 1, lett. c), d.P.R. 327 cit.).
Ad ampliare l’ambito dei poteri devoluti al privato, l’art. 6, comma 8, del predetto d.P.R. 327/2001 prevede altresì che “Se l’opera pubblica o di pubblica utilità va realizzata da un concessionario o contraente generale, l’amministrazione titolare del potere espropriativo può delegare, in tutto o in parte, l’esercizio dei propri poteri espropriativi, determinando chiaramente l’ambito della delega nella concessione o nell’atto di affidamento, i cui estremi vanno specificati in ogni atto del procedimento espropriativo. A questo scopo i soggetti privati cui sono attribuiti per legge o per delega poteri espropriativi, possono avvalersi di società controllata. I soggetti privati possono altresì avvalersi di società di servizi ai fini delle attività preparatorie”.
Come si evince dalla lettura delle disposizioni citate e riportate, l’aspetto più rilevante delle stesse è legato al fatto che soggetti privati possono essere titolari non solo, come avveniva in passato, di attività e operazioni materiali, bensì anche di poteri espropriativi in proprio, sulla base di una norma che ciò disponga, ovvero su delega dell’autorità amministrativa titolare del potere, come avviene nel caso dei concessionari e dei contraenti generali menzionati dalla relativa norma.
Ai presenti fini, si evidenzia come una delle maggiori problematiche che ne scaturiscono è costituita dalla possibilità di applicare a tali soggetti, nello svolgimento di attività riconducibili all’agire amministrativo – quale è l’attività espropriativa – la normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi.
Come è noto, il diritto di accesso ai documenti amministrativi rinviene la propria disciplina generale negli artt.22 e ss. l. n. 241/1990 e nel relativo regolamento di attuazione di cui al d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 recante, appunto, “disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi”.
Esso viene definito come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, intesi, questi ultimi, come ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale (cfr. art. 22, comma 1, lett. a) e d)).
Ciò posto, è evidente che il punto di partenza per una ricostruzione della problematica in esame è stabilire se un soggetto privato quale, ad esempio, potrebbe essere il contraente generale – cui viene affidata la realizzazione in senso ampio di un’opera pubblica – e al quale sia stato delegato l’esercizio dei poteri espropriativi, possa o meno rientrare nel novero dei c.d “soggetti passivi” ai quali gli aventi diritto possono/devono rivolgersi per esercitare il diritto di accesso.
E’ ovvio che la stessa domanda si pone per quel soggetto privato al quale la legge abbia conferito poteri del genere. La risposta al quesito deve essere positiva nei termini che più avanti si chiarirà. Ed infatti, l’art. 22, comma 1, lett. e) della l. 241/1990, nel testo novellato dalla legge 15/2005, chiarendo alcuni dubbi sorti nel vigore della disciplina antecedente, stabilisce che per pubblica amministrazione, in senso estensivo, si intendono “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario” (1).
In questa ottica, non conta tanto la veste (pubblica o privata) del soggetto quanto l’attività (o la funzione) da esso esercitata e, da questo punto di vista, pare evidente che il contraente generale, se delegato all’esercizio dei poteri espropriativi ai sensi dell’art. 6, d.P.R. 327/2001, eserciti un’attività pubblica vera e propria (l’attività espropriativa appunto), tale da farlo rientrare nel concetto allargato di pubblica amministrazione di cui alla normativa sopra citata.
è bene chiarire che naturalmente il diritto di accesso sarà esercitabile, nei confronti di un soggetto, limitatamente ai soli documenti connessi all’attività di pubblico interesse espletata (e pertanto ai soli atti relativi ai procedimenti espropriativi ovvero ad essi connessi) che siano stati formati o detenuti stabilmente dal contraente generale e che siano materialmente esistenti e detenuti da esso al momento della richiesta (arg. ex art. 25, comma 2, l. n. 241/1990 ed art. 2, comma 2, d.P.R. 184/2006), rimanendo peraltro esclusa la circostanza che esso sia tenuto ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso (arg. ex art. 2, comma 2, d.P.R. 184/2006).
Fatta questa premessa di carattere generale, si possono individuare elementi e requisiti per l’esercizio, nella fattispecie, del diritto di accesso.

I soggetti attivi e passivi ed i documenti “accessibili”
In primo luogo, occorre provvedere all’individuazione di coloro che sono legittimati a proporre l’istanza di accesso.
Al riguardo, la disciplina in materia di accesso individua i soggetti interessati in “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, comma 1, lett. b), l.  241/1990).
L’interpretazione della norma fornita da dottrina e giurisprudenza è nel senso che l’interesse legittimante l’accesso debba corrispondere alla titolarità di una posizione soggettiva giuridicamente rilevante, anche meramente potenziale, riconducibile al documento di cui si chiede l’accesso.
Deve peraltro escludersi che il “diritto di accesso possa trasformarsi in uno strumento, per così dire, di ispezione popolare, volto alla verifica della legittimità e dell’efficienza dell’azione amministrativa (ciò, del resto, è stato previsto con la modifica successiva dell’art. 24, comma 3 della l. n.241/1990, ove si dispone l’inammissibilità delle istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato della pubblica amministrazione)”, (così Consiglio Stato, sez. V, sent. 17 maggio 2007, n. 2513).
Nella materia espropriativa, la legittimazione attiva a richiedere l’accesso deve essere senz’altro riconosciuta ai soggetti passivi dell’espropriazione (che, a rigor di legge, sono il proprietario ed il coltivatore diretto del fondo espropriando) mentre, in caso di istanza presentata da soggetti diversi – cioè soggetti terzi (es. usufruttuario, affittuario non coltivatore etc.) che, in linea astratta, non hanno la facoltà di “dialogare” direttamente (ma ciò, sembra, solo a fini indennitari) con l’autorità espropriante – non può essere escluso tout court il loro diritto di accesso ai documenti amministrativi e funzionali alla procedura, essendo pertanto consigliabile che il soggetto passivo proceda ad una valutazione caso per caso in ordine alla ricorrenza dei requisiti di legittimazione come sopra descritti.
Alla luce di quanto sin qui esposto, può dunque concludersi nel senso che il contraente generale delegato all’esercizio dei poteri espropriativi (o, più in generale, il soggetto privato titolare di tali poteri per legge) sia astrattamente tenuto, in presenza di una motivata istanza di accesso presentata dai soggetti sopra individuati e legittimati, a consentire l’accesso ai documenti amministrativi relativi all’attività di pubblico interesse svolta, da esso formati o da esso stabilmente detenuti, secondo la procedura di cui al d.P.R. n. 184/2006.
Si ribadisce che la locuzione “documenti da esso formati o da esso stabilmente detenuti” deve essere interpretata nel senso che l’accesso può essere richiesto limitatamente ai documenti prodotti/emanati dal contraente generale (es. un decreto di occupazione) ovvero da esso detenuti in via permanente e non semplicemente occasionale o provvisoria (come, ad esempio l’atto di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio per il quale sono competenti altri soggetti).

Il procedimento
Per quel che concerne, invece, il procedimento attraverso cui accedere ai documenti amministrativi, esso rinviene, in via generale, la propria disciplina nel d.P.R. n. 184/2006 e può dirsi articolato in tre fasi. Di tale procedimento è ordinariamente responsabile, ai sensi dell’art. 6, comma 6, del citato d.P.R., il dirigente o il funzionario preposto all’unità organizzativa o altro dipendente addetto all’unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente.  Tale individuazione varrebbe, a rigore, solo nel caso in cui il soggetto passivo sia un soggetto pubblico.
Nel caso, invece, di soggetto privato titolare di poteri espropriativi o all’esercizio di essi delegato, la veste organizzativa privata non richiede la rigida applicazione delle norme pubblicistiche.
In tal senso, il responsabile nei confronti di tutti i soggetti che vengano a contatto con la persona giuridica privata deve essere individuato nel legale rappresentante il quale rimarrebbe responsabile – persino nel caso in cui all’interno della struttura sia stato individuato un titolare dell’Ufficio espropri (ove istituito ai sensi dell’art. 6, comma 4, d.P.R. 327/2001) (2).
La prima fase della procedura di accesso è relativa alla presentazione dell’istanza medesima che può avvenire in via informale ovvero formale, a seconda che vi siano o meno controinteressati (intesi come tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza).  L’istanza informale può essere presentata solo nel caso in cui non vi siano soggetti controinteressati. Essa può essere proposta anche verbalmente all’ufficio competente mediante l’indicazione: 1) delle generalità del richiedente ovvero dimostrazione dei propri poteri rappresentativi in caso di istanza proposta da rappresentante del soggetto interessato;
2) degli estremi del documento richiesto ovvero di elementi che ne consentano l’individuazione; 3) del proprio interesse ad accedere al documento richiesto.
La richiesta informale deve essere esaminata immediatamente e senza formalità dal contraente generale e dovrebbe essere accolta ove non sussistano controinteressati ovvero non sorgano dubbi sugli elementi di cui ai nn. 1, 2 e 3, precedentemente citati. In tali ultimi casi, il contraente generale dovrà peraltro invitare l’interessato a presentare istanza di accesso formale.
Tale istanza di accesso formale (che, è bene ricordarlo, può essere proposta indipendentemente dalla previa presentazione di istanza informale) deve essere redatta per iscritto, può essere presentata a mano ovvero tramite raccomandata e dalla sua presentazione/ricevimento decorrono i trenta giorni entro i quali il contraente generale deve decidere in ordine all’accesso richiesto. Il suo contenuto, peraltro, non differisce da quello dell’istanza informale, sicchè si deve concludere che la previsione di tali formalità sia essenzialmente diretta a fornire conoscenza della richiesta ai controinteressati ovvero a concedere maggiore tempo al soggetto richiesto per deliberare in ordine alla legittimità dell’istanza stessa.
Nel caso in cui vi siano controinteressati, il contraente generale deve dar loro comunicazione della presentata istanza affinché possano, nei dieci giorni successivi alla suddetta comunicazione, presentare motivata opposizione alla richiesta di accesso. Allo spirare del termine di dieci giorni di cui sopra, il soggetto preposto decide sull’istanza di accesso dopo essersi accertato della ricezione della comunicazione de qua da parte dei controinteressati.
Nell’ipotesi in cui l’istanza di accesso risulti irregolare (perché, ad esempio, non contenente gli elementi prescritti) o incompleta, l’autorità espropriante – soggetto privato – ovvero il delegato all’espropriazione dovrà, entro dieci giorni dalla presentazione dell’istanza, darne comunicazione al richiedente con raccomandata con avviso di ricevimento ovvero con altro mezzo idoneo a comprovare la ricezione (ad esempio via fax). In tale caso il termine del procedimento ricomincia a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta.
La seconda fase attiene al momento decisorio. Sotto questo profilo, deve preliminarmente evidenziarsi che il termine per provvedere sull’istanza di accesso formale è fissato dalla l. n. 241/1990 in trenta giorni dal ricevimento della richiesta decorsi i quali la stessa si intende respinta.
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, così come il suo differimento e/o limitazione, può essere negato (e la relativa istanza rigettata) nei soli casi tassativamente previsti dall’art. 24 della citata l. n. 241/1990 (ad es.: documenti coperti da segreto di stato o, ancora, attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, etc.) .
Da ultimo, deve evidenziarsi che, laddove l’istanza presentata dal privato sia relativa a documenti che non siano stati formati o detenuti dal soggetto richiesto, esso avrebbe, in forza dell’art. 6, comma 2, d.P.R. n. 184/2006, il solo obbligo di trasmettere l’istanza al soggetto competente dandone comunicazione all’interessato.
Avverso il rigetto, espresso o tacito, dell’istanza nonché avverso il suo differimento, è concesso al richiedente il rimedio giurisdizionale, valido anche nel caso in esame, secondo il rito “accelerato” di cui all’art. 25, comma 5, l. n.  241/1990 ovvero il rimedio giustiziale del ricorso al difensore civico o alla Commissione per l’accesso disciplinato dal comma 4 del medesimo art. 25.
L’accoglimento dell’istanza di accesso, secondo quanto previsto dall’art. 7, comma 1, d.P.R. n. 184/2006, avviene attraverso un atto che contiene l’indicazione dell’ufficio (nel caso di specie l’Ufficio per gli espropri ove istituito), completa della sede presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o per estrarne copia.
La terza fase attiene, invece, alle concrete modalità di accesso ai documenti amministrativi. Essa rinviene la propria disciplina nell’art. 7, commi 3 e ss., d.P.R. n. 184/2006, i quali prevedono che l’accesso ai documenti avvenga presso l’ufficio indicato nell’atto di accoglimento dell’istanza, nelle ore di ufficio ed alla presenza del personale addetto. Gli interessati possono accedere ai documenti secondo le modalità richieste nell’istanza di accesso e pertanto potranno visionarli od estrarne copia fermo restando, in tale ultimo caso, il pagamento delle spese di riproduzione e delle imposte di bollo.  Infine, deve segnalarsi che l’accoglimento della richiesta di accesso a un documento comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento (art. 7, comma 2, d.P.R. n.  184/2006).
Tale disposizione sembrerebbe poter essere interpretata nel senso che la facoltà di accedere a documenti ulteriori rispetto a quello richiesto debba essere concessa al richiedente al ricorrere di entrambe le condizioni (richiamo espresso e appartenenza al medesimo procedimento) di cui si è dato conto in precedenza.
In tal senso, nell’ambito della procedura espropriativa, sarebbe, ad esempio, facoltà dell’istante, che abbia chiesto di accedere ad un decreto di esproprio, visionare ed estrarre copia anche dell’ulteriore atto con cui è stata dichiarata la pubblica utilità (in quanto atto richiamato ed appartenente al medesimo procedimento). Diversamente, potrebbe ritenersi non accessibile l’atto che ha disposto il vincolo preordinato all’esproprio che, sebbene richiamato nel decreto di esproprio medesimo, sembrerebbe appartenere ad un procedimento diverso da quello prettamente espropriativo.

Responsabilità penali connesse al diritto di accesso
Da ultimo, corre l’obbligo di svolgere una breve riflessione circa la possibile rilevanza in sede penale del silenzio serbato dal responsabile del procedimento – sia esso un dipendente pubblico ovvero legale rappresentante del soggetto privato nei cui confronti è esercitabile il diritto di accesso su un’istanza di accesso. In particolare ci si chiede se tale condotta possa condurre ad un’incriminazione per omissione di atti di ufficio ai sensi dell’art. 328, comma 2, c.p. a norma del quale “fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a euro 1.032. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa”.
Sul punto, e ferma restando la possibilità di riconoscere in capo al legale rappresentante/responsabile Ufficio esproprio di un soggetto formalmente privato la qualfica di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio in ragione dell’attività di natura pubblicistica da esso svolta, si rinvengono due orientamenti giurisprudenziali. Secondo il primo di essi, che si ritiene maggiormente condivisibile “in tema di richiesta di accesso ai documenti amministrativi, ai sensi dell’art. 25 della legge 7 agosto 1990 n. 241, coincidendo il termine di trenta giorni dalla richiesta dell’interessato formulata ex art. 328, comma secondo, c.p. con il termine per il maturarsi del silenzio rifiuto, deve escludersi la configurabilità del reato di omissione di atti di ufficio se il pubblico ufficiale non compie l’atto richiesto e non risponde al richiedente, perché con il silenzio-rifiuto, sia pure per una presunzione, si ha il compimento dell’atto e viene comunque a determinarsi una situazione che è concettualmente incompatibile con l’inerzia della pubblica amministrazione” (così Cass.  pen., sez. VI, 11 dicembre 1998, n. 12977).
La ricostruzione operata dalla citata giurisprudenza, in altri termini, si è fondata sul fatto che, in materia di accesso, il legislatore ha inteso equiparare il silenzio serbato dall’amministrazione ad un esplicito atto di rigetto immediatamente impugnabile (a differenza di quanto avviene a fronte di altre istanze del privato laddove il silenzio serbato dall’amministrazione, salvi i casi di silenzio assenso, equivale ad inadempimento: cfr. art. 2, comma 5, l. 241/1990), sicché sarebbe contraddittorio dal punto di vista logico, prima ancora che giuridico, sanzionare penalmente per omissione di atti di ufficio un soggetto che, sia pure attraverso il silenzio, ha provveduto secondo il dettato legislativo.
Secondo un diverso orientamento, di segno marcatamente opposto ed invero non condivisibile, peraltro non molto antecedente a quello testè citato, “a fronte di un’istanza di accesso ex art. 22 l. 7 agosto 1990 n. 241, incorre nel reato di omissione di atti d’ufficio (art. 328, c.p.) il pubblico ufficiale che non adotti l’atto entro il termine di 30 giorni dalla richiesta o non esponga le ragioni del ritardo, non assumendo rilevanza in sede penale la formazione, ex art. 25 comma 4, l. n. 241, cit., del silenzio rifiuto sull’istanza di accesso, la quale rappresenta una mera fictio iuris che legittima l’interessato esclusivamente al ricorso giurisdizi nale innanzi al tribunale amministrativo regionale ai sensi dell’art. 25 comma 5” (Cass. pen., sez. VI, 27 febbraio 1997, n. 1672).
Secondo tale secondo orientamento, l’inerzia dell’amministrazione interpellata potrebbe quindi essere configurata come comportamento sanzionabile penalmente.

Le informazioni ambientali
La materia dell’accesso ai documenti amministrativi detenuti da soggetti privati quali il contraente generale sembrerebbe comunque non esaurire la propria disciplina – con i connessi profili problematici – alla materia espropriativa (d.P.R. 327/2001 e s.m.i), sulla scorta di quanto previsto dalla l. 241/1990 e dal d.P.R. 184/2006. Deve infatti evidenziarsi che il contraente generale potrebbe risultare “soggetto passivo” del diritto di accesso anche con riferimento alla disciplina speciale contenuta nel d.lgs. 19 agosto 2005, n. 195, recante “Attuazione della direttiva 2003/4/ CE sull’accesso del pubblico all’informazione ambientale”, la cui precipua finalità è quella di garantire il diritto d’accesso all’informazione ambientale detenuta dalle autorità pubbliche e stabilire i termini, le condizioni fondamentali e le modalità per il suo esercizio.
Non può infatti escludersi che taluni atti relativi ad un’opera pubblica realizzanda possano rientrare nell’ampio concetto di informazione ambientale intesa, quest’ultima, ai sensi dell’art. 2, comma 1, d.lgs. 195/2005, come “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente:
1) lo stato degli elementi dell’ambiente quali l’aria, l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e, inoltre, le interazioni tra questi
elementi;
2) fattori quali le sostanze, l’energia, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell’ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell’ambiente, individuati al numero 1);
3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonché le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori dell’ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attività finalizzate a proteggere i suddetti elementi;
4) le relazioni sull’attuazione della legislazione ambientale;
5) le analisi costi-benefici ed altre analisi ed ipotesi economiche, usate nell’ambito delle misure e delle attività di cui al numero 3);
6) lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, le condizioni della vita umana,il paesaggio, i siti e gli edifici d’interesse culturale, per quanto influenzabili dallo stato degli elementi dell’ambiente di cui al punto 1) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore di cui ai punti 2) e 3)”.
Tale interpretazione sembrerebbe precisata dalla giurisprudenza la quale, in una recente pronuncia, ha chiarito che “nel caso in cui venga esercitato il diritto all’informazione ambientale ex art. 2 del d.lgs. 19 agosto 2005, n. 195 in ordine ad una opera pubblica realizzanda, l’istanza di accesso può essere accolta solo per ciò che concerne lo studio di fattibilità dell’opera ed il progetto esecutivo, che attengono allo stato dell’ambiente, nonché ai fattori che possono incidere sull’ambiente; l’istanza stessa invece non può essere accolta per gli atti (quali il capitolato di gara, il bando ed i verbali della gara per l’aggiudicazione dei lavori di realizzazione dell’opera pubblica) che attengono al momento procedimentale contrattuale di aggiudicazione dell’appalto, i quali non possono ritenersi ricompresi nell’ambito dell’informazione ambientale” (così T.A.R. Abruzzo, Pescara, 11 aprile 2007, n. 450).
Né potrebbe sostenersi l’esclusione della normativa de qua nella fattispecie in esame in considerazione della natura privatistica del contraente generale, atteso che esso potrebbe rientrare, in ragione delle funzioni svolte, nella definizione di “autorità pubblica” alla quale può essere richiesto l’accesso all’informazione ambientale contenuto nell’art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. 195/2005, a norma del quale sono autorità pubbliche “le amministrazioni pubbliche statali, regionali, locali, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi, nonché ogni persona fisica o giuridica che svolga funzioni pubbliche connesse alle tematiche ambientali o eserciti responsabilità amministrative sotto il controllo di un organismo pubblico”.

I soggetti e le informazioni accessibili
Ciò posto, deve rilevarsi che la normativa di cui al d.lgs. 195/2005 amplia la portata del diritto di accesso sotto il duplice profilo del novero dei soggetti legittimati a richiedere l’accesso medesimo e delle informazioni accessibili.
Sotto il primo profilo, le informazioni ambientali spettano a chiunque le richieda, senza necessità, in deroga alla disciplina generale di cui alla l. 241/1990, della dimostrazione di un suo particolare e qualificato interesse, fermo restando che la richiesta non deve essere irragionevole né redatta in termini eccessivamente generici.
Con riguardo al secondo profilo, dall’utilizzo della locuzione “informazioni ambientali” in luogo di quella tradizionale di “documento amministrativo” sembra derivare che la richie sta di accesso (a differenza di quanto previsto dalla legge sul procedimento amministrativo) possa implicare un’attività elaborativa da parte dell’autorità pubblica (intesa nel senso ampio in precedenza indicato) richiesta. In tal senso sembrerebbe deporre l’art. 5, comma 1, lett. d), d.lgs. 195/2005 il quale, prevedendo che, se la richiesta concerne materiali, documenti o dati incompleti o in corso di completamento, l’autorità pubblica informa il richiedente circa l’autorità che prepara il materiale e la data approssimativa entro la quale detto materiale sarà disponibile, lascerebbe intendere che l’autorità pubblica interpellata possa essere chiamata ad elaborare le informazioni di cui è richiesto l’accesso.
La prospettata interpretazione appare peraltro avvalorata dalla più recente giurisprudenza, secondo la quale “il concetto stesso di informazione ambientale deve intendersi in senso lato, non limitato cioè soltanto agli specifici documenti amministrativi già formati, con conseguente necessità, per l’amministrazione, di una eventuale attività di elaborazione di notizie in proprio possesso” (così T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 20 novembre 2007, n. 6380).
Qualora si accogliesse – come sembra logico – la suesposta ricostruzione, in base alla quale il contraente generale potrebbe rientrare tra i soggetti “debitori” di informazioni ambientali, lo stesso sarebbe tenuto ad applicare le procedure di accoglimento/rigetto dell’istanza previste dagli artt. 3 e 5 d.lgs. 195/2005.
Tali disposizioni ricalcano, in parte, la disciplina contenuta nell’ambito della legge generale sul procedimento amministrativo, la quale sembra peraltro applicabile in via analogica per quanto non espressamente previsto dal d.lgs. 195/2005.
In particolare, si dispone che l’autorità ambientale debba mettere a disposizione del richiedente l’informazione ambientale il prima possibile e, comunque, entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta. è tuttavia prevista la possibilità, nel caso in cui la complessità della richiesta sia tale da non poter essere soddisfatta nel predetto termine di trenta giorni, di una proroga del termine di ulteriori trenta giorni. In tal caso l’autorità pubblica deve comunicare la proroga ed i motivi della stessa al richiedente entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta di accesso all’informazione ambientale.

Il procedimento
Il d.lgs. 195/2005 nulla prevede con riferimento alle modalità con cui procedere alla materiale “acquisizione” delle informazioni ambientali una volta che l’autorità pubblica abbia accolto la richiesta dell’interessato. Sul punto, appare plausibile applicare analogicamente la disciplina prevista dalla l. 241/1990 e dal d.P.R. 184/2006 (art. 7) di cui si è dato conto in precedenza.
I casi di rigetto della richiesta sono invece tassativamente previsti dall’art. 5 del d.lgs. 195/2005.
Deve peraltro subito evidenziarsi che il legislatore, in ragione della necessità di garantire la maggiore pubblicità e trasparenza possibile in materia ambientale, ha imposto (art.5, comma 3) che il soggetto che detiene le informazioni ambientali applichi le ipotesi di rigetto della richiesta in modo restrittivo, effettuando, in relazione a ciascuna richiesta di accesso, una valutazione ponderata fra l’interesse pubblico all’informazione ambientale e l’interesse tutelato dall’esclusione dall’accesso.  Nel caso in cui l’autorità pubblica (intesa in senso ampio) non risponda alla richiesta nei termini di legge, ovvero rigetti la stessa, l’art. 7 del d.lgs. 195/2005 attribuisce al richiedente gli stessi strumenti di tutela giurisdizionale e giustiziale previsti in via generale dalla legge sul procedimento amministrativo (l. 241/1990).
Da ultimo, occorre segnalare che, differentemente da quanto previsto dal d.P.R. 184/2006, nel caso in cui l’informazione ambientale venga richiesta a soggetto incompetente, lo stesso non sembrerebbe obbligato a trasmettere l’istanza all’autorità che detiene l’informazione ambientale potendo, in alternativa alla suddetta trasmissione, limitarsi a comunicare al richiedente quale sia l’autorità pubblica dalla quale è possibile ottenere l’informazione richiesta.

Responsabilità penali
Valgono, al riguardo, le considerazioni svolte precedentemente, con la precisazione che, in materia di accesso alle informazioni ambientali, il termine entro cui l’autorità pubblica deve rispondere all’istanza del privato può essere elevato a sessanta giorni qualora, data la entità e la complessità della richiesta, l’autorità abbia (entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta) di ciò informato il cittadino.

Note
(1) In tal senso si è peraltro orientata la giurisprudenza la quale è andata chiarendo “ (…) sin dall’indomani dell’emanazione dell’art. 23 della legge 241 del 1990, che le regole in tema di trasparenza si applicano iltre che alle pubbliche amministrazioni anche ai soggetti privati chiamati all’espletamento di compiti di interesse pubblico” (Così la fondamentale sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 5/2005).
(2)  Ciò, come si è detto, per le differenze che corrono tra i soggetti pubblici obbligati alla distinzione suddetta rispetto ai soggetti che formalmente rimangono privati e i quali non possono essere obbligati in tale senso. Sul punto, si attendono comunque chiarimenti giurisprudenziali.

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