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21/11/2017 10:57
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Riforma Brunetta e progressioni orizzontali: solo per selezione e merito

R. Nobile (La Gazzetta degli Enti Locali 9/10/2009) - Maggioli Editore

1. Premessa
La riforma della pubblica amministrazione fortemente voluta dal Ministro della funzione pubblica e dell’Innovazione non poteva non toccare da vicino anche le cosiddette “progressioni orizzontali”. Ossia quelle forme di miglioramento di carriera “a mestiere invariato” di cui è destinatario il pubblico dipendente che si è distinto per il contenuto della sua prestazione lavorativa e per i risultati raggiunti.
Qui noi diciamo “che si è distinto”. Lo facciamo dando per scontato che la realtà ricalchi la ratio legis e della contrattazione collettiva nazionale di comparto. La qual cosa non solo non è avvenuta nei fatti, ma neppure è stata teorizzata da chi se ne è fatto vessillifero e corifeo.
Che le cose non siano quasi mai andate per questo verso è sotto gli occhî di tutti. La storia abbonda di progressioni orizzontali omnibus. Col bel risultato di appiattire il contenuto della performance in modo inaccettabile ed appesantire le spese di personale oltre ogni dire.
Già, perché l’adagio corrente è che una progressione orizzontale non si nega a nessuno; un po’ come in passato a nessuno si negava la concessione di onorificenze-patacca o il dono di un sigaro toscano.
La progressione orizzontale è stata disciplinata per la prima volta dall’art. 5 del C.c.n.l. 31 marzo 1999. Il suo antesignano è lo scatto stipendiale a cadenza biennale all’esito dell’attribuzione di una nota di qualifica non inferiore a buono. Qui la storia si ripete: solo che l’attuale disciplina la áncora all’applicazione del sistema di valutazione permanente previsto dall’art. 6 del C.c.n.l. 31 marzo 1999. Che a parole è di obbligatoria utilizzazione da oltre due lustri. Ma che, nei fatti, è rimasto spesso lettera morta. Il tutto al punto da richiedere l’intervento di un legislatore accorto che ha deciso di cambiare pagina ancorando il conseguimento della progressione orizzontale alla effettiva valutazione della performance.
Qui di séguito vediamo in che modo.

2. Miglioramenti di carriera a mestiere invariato
La progressione orizzontale è pura e semplice attribuzione di uno stipendio piú alto a parità di prestazioni lavorative. Nei suoi effetti, il risultato che essa produce è evidente: il dipendente è pagato di piú per fare le medesime cose.
Logica vorrebbe che l’accesso ad un beneficio economico fosse legata al merito. Di piú: che lo fosse sempre e senza possibilità di eccezioni. La storia è però un’altra. Forse perché la progressione orizzontale è sempre caduta entro il dominio della contrattazione aziendale. Nella quale la pubblica amministrazione quasi mai ha brillato nell’affermazione di principî realmente ispirati all’esaltazione del merito. Che, anzi, è stato spesso negletto per affermare il suo opposto: la propensione al piattume prodotto della cogestione sindacale del rapporto lavorativo.
L’art. 5 del C.c.n.l. 31 marzo 1999 ha teorizzato la fattispecie. Lo ha fatto prevedendo che “all`interno di ciascuna categoria è prevista una progressione economica che si realizza mediante la previsione, dopo il trattamento tabellare iniziale, di successivi incrementi economici […]” e che essa debba essere differenziata in funzione del livello di inquadramento giuridico del dipendente.
L’art. 6 del C.c.n.l. ne ha completato – sulla carta – i contenuti: “in ogni ente sono adottate metodologie permanenti per la valutazione delle prestazioni e dei risultati dei dipendenti, anche ai fini della progressione economica di cui al presente contratto; la valutazione è di competenza dei dirigenti, si effettua a cadenza periodica ed è tempestivamente comunicata al dipendente […]”.
La fonte di regolazione contrattuale non è accantonata dallo schema di decreto legislativo che dà attuazione alla legge 4 marzo 2009, n. 15. Che anzi la richiama espressamente per la determinazione dei suoi contenuti.
Se occupa l’art. 23 dello schema di decreto legislativo. I termini sono i seguenti: “1. le amministrazioni pubbliche riconoscono selettivamente le progressioni economiche di cui all’articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come introdotto dall’articolo 60 del presente decreto, sulla base di quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e integrativi di lavoro e nei limiti delle risorse disponibili. 2. Le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione. 3. La collocazione nella fascia di merito alta ai sensi dell’articolo 19, comma 2, lettera a), per tre anni consecutivi, ovvero per cinque annualità anche non consecutive, costituisce titolo prioritario ai fini dell’attribuzione delle progressioni economiche”.
Il completamento della loro disciplina è attuato dall’art. 60 dello schema di decreto, quando modifica l’art. 52 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 introducendovi il comma 1-bis: “i dipendenti pubblici […] sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali. Le progressioni all’interno della stessa area avvengono secondo princìpi di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito”.
Le conseguenze della nuova normativa sono tre.
La prima: le progressioni orizzontali sono attribuite secondo quanto previsto dai contratti collettivi nazionali e decentrati. I quali sono però vincolati al rispetto dei principî “di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito”. Ecco un buon modo per evitare sia l’attribuzione di miglioramenti di stipendio omnibus, sia l’utilizzazione casuale dell’istituto e per finalità poco commendevoli quali il “dare un po’ a tutti” o garantire forme di arrotondamento dello stipendio sganciate dal merito. Chi dice che il pubblico dipendente ha diritto alla progressione orizzontale perché guadagna poco farebbe meglio a comparare la sua retribuzione con quella dei dipendenti privati. Eppoi se il pubblico dipendente ritiene di guadagnare poco può sempre esplorare l’eventualità di cambiar mestiere. Cosí, per rendersi conto di cosa accade effettivamente nel mondo delle imprese.
La seconda: le progressioni orizzontali sono attribuite “ad una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi rilevati dal sistema di valutazione”. Basta, dunque, agli aumenti di stipendio generalizzati e garantiti a tutti solo perché lo prevede un contratto decentrato che odora di farsa, magari con la complicità di un sistema di valutazione da opera comique. Il risultato è ovvio: pensare di garantire la progressione orizzontali a tutti è semplicemente illecito oltre che ridicolo. Intelligenti pauca.
La terza: l’aumento di stipendio richiede un periodo di osservazione della performance del dipendente. Qui la novella legislativa è realmente buona e condivisibile: basta con gli aumenti di stipendio a cadenza annuale o biennale: per essere pagati di piú occorre infatti performare bene, in modo continuativo ed essere collocati in fascia alta “per tre anni consecutivi, ovvero per cinque annualità anche non consecutive” perché ciò “costituisce titolo prioritario ai fini dell’attribuzione delle progressioni economiche”.

3. Annotazioni conclusive
Se per porre un freno alla generalizzazione delle progressioni orizzontali era necessario limitare i contenuti della contrattazione aziendale, allora che la riforma sia la benvenuta. Soprattutto perché – lo ripetiamo – la progressione orizzontale si concretizza in un aumento di stipendio senza che a ciò possa corrispondere un incremento delle prestazioni esigibili dal datore di lavoro.
Ciò deve indurre ad una seria riflessione sull’uso distorto che dell’istituto è stato fatto per garantire forme di compensazione stipendiale generalizzata. Guai a non rendersene conto. Soprattutto dopo lo scandalo dei dipendenti fannulloni da piú parti stigmatizzato a mai abbastanza sottolineato.
Lo spirito della riforma è chiaro: il merito viene prima di tutto. Solo a che lo merita deve essere garantita la progressione economica. E qui è centrale la valutazione della performance. Con questo è proprio il caso di dire che il cerchio si chiude. Performance, merito e premio sono infatti elementi che si completano e che si rimandano l’un l’altro. Proprio come enuncia la novella legislativa. Che, perché buona, deve essere accolta con incondizionata convinzione.

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