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21/11/2017 09:15
Home Articoli ESPROPRI Edilizia e urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Testo unico espropri - Occupazione acquisitiva della p.a.

Edilizia e urbanistica - Espropriazione per pubblica utilità - Testo unico espropri - Occupazione acquisitiva della p.a.

Tribunale Amministrativo Regionale Lazio Roma sez.II bis 2/10/2009 n. 9557 - Documento senza titolo

In materia di espropriazioni, l’istituto dell’occupazione acquisitiva della pubblica amministrazione deve ormai considerarsi non più applicabile nel nostro ordinamento. Con l`entrata in vigore del D.P.R. n. 327/2001 è stato introdotto l’istituto dell’acquisizione sanante ed è stato superato l’istituto dell’occupazione appropriativa: in tal modo rendendosi oggettivamente possibile, per gli interessati, la tutela restitutoria del diritto di proprietà sul bene.



REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 10614 del 2005, proposto da:
Pastina Paola, rappresentata e difesa dagli Avv. ti Adriano Casellato ed Enrico Pastina, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Roma, via Torino, 29,

contro

Comune di Potenza Picena, in persona del Sindaco p.t., costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli Avv. ti Giuseppe Ferrari e Marta Lettieri, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, Viale Giulio Cesare, 71,

nei confronti di
Ministero dell`Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., non costituitosi in giudizio; Ufficio del Territorio di Macerata, in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi in giudizio,

per l`annullamento
previa sospensione dell`efficacia,
- della deliberazione della Giunta comunale di Potenza Picena 25.3.2005, n. 77;
- di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso,
e per la restituzione
dell’area di proprietà della ricorrente, sita in Potenza Picena, località Alvata, e distinta in catasto terreni alla partita n. 1149, foglio 33, part. n. 6, proprietà Volpini Enrico e Roberto (eredi),
nonché per il risarcimento:
a) del danno conseguente alla mancata utilizzazione dell’area, da parte dei legittimi proprietari, dal 28.11.1981 alla data della restituzione, oltre interessi e rivalutazione;
b) in subordine, del danno corrispondente al valore del bene occupato dal Comune in assenza di valido provvedimento ablatorio, a decorrere dalla data del 28.11.1981, oltre interessi moratori ex art. 43 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, con la stessa decorrenza, interessi di legge e rivalutazione.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l`atto di costituzione in giudizio del Comune di Potenza Picena;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell`udienza pubblica del giorno 4 giugno 2009 il dott. Francesco Arzillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso, ritualmente notificato e depositato, la signora Paola Pastina propone una serie di domande nella veste di comproprietaria dell’area sita in Potenza Picena, località Alvata, e distinta in catasto terreni alla partita n. 1149, foglio 33, part. 6.
In particolare, essa agisce quale coniuge del signor Giovanni Volpini (deceduto e a sua volta erede dei proprietari originari), avendo accettato con beneficio d’inventario l’eredità del medesimo, in proprio e nell’interesse del figlio minore Saverio Volpini.
L’area in questione (estesa per una superficie di circa 22.000 mq. ) è stata oggetto di occupazione d’urgenza sulla base di ordinanza sindacale del 10.2.1981, n. 6; sulla stessa è stato realizzato, nel medesimo anno, un impianto di depurazione di acque reflue sulla base di un progetto approvato con delibera di Giunta n. 539/80, ratificata con atto consiliare n. 189/80.
In questa sede, la ricorrente chiede anzitutto l’annullamento dell’atto adottato in data 25.3.2005, con il quale la Giunta comunale di Potenza Picena:
- ha preso atto sia della scadenza dei termini finali per l’occupazione di urgenza e per l’espropriazione in data 1.3.1983, sia del fatto che il giudizio instaurato dai proprietari fratelli Volpini sulla base di atto notificato in data 22.9.1986, e diretto a ottenere l’indennità per l’occupazione di urgenza, per la occupazione definitiva e il risarcimento dei danni derivati dall’occupazione, si è interrotto a seguito del decesso di uno degli attori, avvenuto in data 16.2.1995, e non è stato riassunto a seguito dell’interruzione della causa;
- ha ritenuto conseguentemente maturata la prescrizione quinquennale dell’azione risarcitoria;
- ha dato atto dell’irreversibilità dell’occupazione dell’area a far tempo dall’ultimazione dei lavori, compiutasi in data 28.11.1981;
- ha richiamato la giurisprudenza alla sent. n. 1464/83 della Cassazione civile sull’occupazione acquisitiva;
- ha dato conclusivamente atto dell’avvenuta acquisizione al patrimonio comunale dell’area in questione, nonché dell’avvenuta prescrizione del credito risarcitorio vantato dagli eredi, stabilendo altresì di richiedere all’Ufficio del Territorio di Macerata la voltura catastale a favore dell’Amministrazione comunale.
Inoltre, la ricorrente chiede la restituzione dell’area in questione, oltre al risarcimento:
a) del danno conseguente alla mancata utilizzazione dell’area, da parte dei legittimi proprietari, dal 28.11.1981 alla data della restituzione, oltre interessi e rivalutazione;
b) in subordine, del danno corrispondente al valore del bene occupato dal Comune in assenza di valido provvedimento ablatorio, a decorrere dalla data del 28.11.1981, oltre agli interessi moratori ex art. 43 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, con la stessa decorrenza, e con interessi di legge e rivalutazione.
2. Si è costituito in giudizio il Comune di Potenza Picena, resistendo al ricorso.
3. Il ricorso è stato chiamato per la discussione all’udienza pubblica del 4 giugno 2009, e quindi trattenuto in decisione.
4. Va preliminarmente disattesa l’eccezione di incompetenza territoriale del Tar del Lazio sollevata dalla difesa del Comune in relazione all’efficacia della deliberazione impugnata, circoscritta al territorio della Regione Marche.
Infatti, le controparti non hanno proposto il regolamento preventivo di competenza di cui all’art. 31 della L. n. 1034/71, che rappresenta l’unico strumento per introdurre validamente nel processo amministrativo la questione relativa alla competenza territoriale derogabile.
5. In sintesi, parte ricorrente sostiene:
- che la deliberazione impugnata è carente degli elementi che l’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001 prevede per l’acquisizione al patrimonio della P.A. del bene occupato senza titolo; in particolare, manca la valutazione comparativa degli interessi in conflitto e la motivazione sull’interesse pubblico attuale ad acquisire il bene;
- che la prescrizione non può ritenersi maturata, in quanto il relativo diritto al risarcimento può sorgere solamente sulla base di un titolo autonomo ai sensi dell’art. 43 del D.P.R. n. 327/2001;
- che quindi l’area non può considerarsi acquisita al patrimonio comunale e va restituita ai legittimi proprietari, con il risarcimento del danno conseguente alla mancata utilizzazione della stessa nel periodo di tempo intercorso a decorrere dalla data di occupazione; solamente in via subordinata, in caso di esclusione della restituzione del bene in natura, il risarcimento andrebbe commisurato al valore venale dello stesso, a decorrere dalla medesima data.
5.1 La difesa Comunale eccepisce:
- che nel caso di specie, essendo incontroversa la sussistenza di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, si verterebbe nell’ipotesi di occupazione acquisitiva e non di occupazione usurpativa, con la conseguenza che l’avvenuta ultimazione dell’opera entro la data stabilita nel provvedimento di occupazione comportava l’acquisizione dello stesso al patrimonio indisponibile del Comune, con preclusione della domanda restitutoria azionata in questa sede;
- che la domanda risarcitoria originariamente avanzata nel 1986 si sarebbe prescritta nel termine quinquennale, avuto riguardo alla mancata riassunzione del relativo giudizio a seguito della morte di uno degli attori in data 16.2.1995;
- che la successiva diffida del 1997 - peraltro comunque risalente a una data anteriore al quinquennio precedente l’instaurazione del presente giudizio - era rivolta a ottenere il mero risarcimento a seguito della ritenuta pacifica acquisizione del bene al patrimonio dell’ente, sul presupposto che nell’ipotesi di occupazione acquisitiva non potesse configurarsi un illecito permanente;
- che la deliberazione impugnata non è stata emanata in dichiarata attuazione dell’art. 43 del T.U. sugli espropri, e non intende rappresentare il titolo formale di acquisizione del fondo, bensì una semplice presa d’atto dell’avvenuto perfezionamento dell’occupazione acquisitiva e della prescrizione delle connesse pretese risarcitorie dei proprietari;
- che i principi ricavabili dall’art. 43 del T.U. e dai nuovi orientamenti giurisprudenziali circa la non configurabilità dell’accessione invertita non hanno valore retroattivo, tant’è vero che gli stessi interessati nel 1986 e nel 1997 hanno chiesto il solo risarcimento del danno, proprio sul presupposto dell’impossibilità di restituire il bene a seguito dell’irreversibile trasformazione dell’area;
- che deve comunque ritenersi perfezionata l’acquisizione dell’area al patrimonio del Comune per intervenuta usucapione ventennale della stessa ai sensi dell’articolo 1158 del codice civile, sussistendone i relativi presupposti: da un lato, il bene è stato posseduto dal Comune continuativamente per oltre vent’anni; dall’altro, gli atti del 1986 e del 1997 non potevano avere efficacia interruttiva (il primo, perché rivolto non a chiedere la restituzione del bene ma solamente il ristoro economico dei proprietari; il secondo, anche perché avente carattere di atto meramente stragiudiziale).
6. Il Collegio ritiene che, a fronte della domanda restitutoria avanzata dalla ricorrente in via principale unitamente alla richiesta di annullamento dell’atto indicato in epigrafe, vada disattesa la prospettazione difensiva volta a configurare, nella specie, la sussistenza dell’occupazione acquisitiva.
Deve infatti condividersi l’impostazione giurisprudenziale risultante dall’orientamento che va configurandosi come dominante nella giurisprudenza del Consiglio di Stato. In particolare, il Supremo Consesso, nella sentenza della IV sezione 16 novembre 2007, n. 5830 (che fa seguito alle sentenze nn. 3752 e 2582 del 2007, ed è stata seguita, da ultimo, dalla sentenza n. 2420 del 2009) ha avuto modo di statuire quanto segue:
A) “ Per quanto riguarda la normativa applicabile nel caso di realizzazione di opere di interesse pubblico su un suolo altrui, in assenza di efficaci atti ablatori, la Sezione intende ribadire il proprio orientamento (v. le decisioni nn. 3752 e 2582 del 2007), per il quale:
- l`ordinamento italiano non consente che una Amministrazione, mediante un proprio illecito e in assenza di un atto ablatorio, acquisti a titolo originario la proprietà di un`area altrui, sulla quale sia stata realizzata un`opera pubblica o di interesse pubblico (anche se prevista in una dichiarazione della pubblica utilità);
- anche se l`opera pubblica o di interesse pubblico è ultimata, non comincia a decorrere alcun termine di prescrizione per il risarcimento del danno”;
B) “per due ragioni non è condivisibile la ricostruzione secondo cui l`Amministrazione diventerebbe proprietaria per il fatto della avvenuta realizzazione delle opere di interesse pubblico (sia o meno divenuta inoppugnabile una dichiarazione di pubblica utilità).
In primo luogo, tale ricostruzione non è conforme ai principi della Convenzione Europea sui diritti dell`uomo, che hanno una diretta rilevanza nell`ordinamento interno, poiché:
- per l`art. 117, primo comma, della Costituzione, le leggi devono rispettare i "vincoli derivanti dall`ordinamento comunitario";
- per l`art. 6 (F) del Trattato di Maastricht (modificato dal Trattato di Amsterdam), «l`Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell`uomo e delle libertà fondamentali, ... in quanto principi generali del diritto comunitario»;
- per la pacifica giurisprudenza della CEDU (che ha più volte riaffermato i principi enunciati dalla Sez. II, 30 maggio 2000, ric. 31524/96, già segnalata in data 29 marzo 2001 dall`Adunanza Generale di questo Consiglio, con la relazione illustrativa del testo unico poi approvato con il d.P.R. n. 327 del 2001), si è posta in diretto contrasto con l`art. 1, prot. 1, della Convenzione la prassi giudiziaria interna sulla `espropriazione indiretta`, secondo cui l`Amministrazione diventerebbe proprietaria del bene, in assenza di un atto ablatorio (cfr. CEDU, Sez. IV, 17 maggio 2005; Sez. IV, 15 novembre 2005, ric. 56578/00; Sez. IV, 20 aprile 2006).
Dalla Convenzione europea e dal diritto comunitario già emerge il principio che preclude di ravvisare una `espropriazione indiretta` o `sostanziale`, pur in assenza di un idoneo titolo, previsto dalla legge.
In secondo luogo, rileva l`art. 43 del testo unico approvato col d.P.R. n. 327 del 2001, il quale - ispirato all`art. 42 Cost. - attribuisce all`Amministrazione, qualora si sia verificata una patologia dell`azione amministrativa, il potere di acquisire la proprietà dell`area con un atto formale di natura ablatoria e discrezionale (in sostanziale sanatoria), al termine del procedimento legale nel corso del quale vanno motivatamente valutati gli interessi in conflitto.
Tale art. 43 è stato emesso dal legislatore delegato (che ha recepito le sollecitazioni dell`Adunanza Generale) per dare una "legale via d`uscita" alle diffuse e risalenti situazioni di illegalità che si sono stratificate nel corso del tempo e cioè per consentire all`Amministrazione di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, con atti formali ancorati a una compiuta normativa e comunque sindacabili dal giudice amministrativo, quando il bene sia stato "modificato per scopi di interesse pubblico" (fermo restando il diritto del proprietario di ottenere il risarcimento del danno).
In altri termini, l`art. 43 - in coerenza col principio di legalità affermato dall`art. 42 Cost. in tema di procedimento ablatorio - contiene le imprescindibili disposizioni che, nel caso di motivata prevalenza dell`interesse pubblico, consentono all`Amministrazione di tornare nell`alveo della legalità, così evitando alla Repubblica Italiana ulteriori sentenze di condanna da parte della CEDU.
Tale profilo è stato individuato `with interest` dal Comitato dei Ministri del Consiglio d`Europa, il quale, nella sessione del 13-14 febbraio 2007, si è occupato delle `violazioni sistematiche dei diritti di proprietà derivanti dalla espropriazione indiretta` in Italia.
In particolare, pur constatando che la prassi interna ancora ravvisa(va) la sussistenza di tale istituto, il Comitato di Ministri ha rilevato che:
- questo Consiglio, con i lavori preparatori del testo unico e con la decisione n. 2 del 2005 dell`Adunanza Plenaria (cui ha manifestato il proprio `welcoming`), ha escluso la sussistenza della espropriazione indiretta ed ha affermato che solo l`atto di acquisizione ex art. 43 comporta l`ablazione del diritto di proprietà (fino ad allora da riconoscere alla vittima dell`illecito dell`Amministrazione);
- l`applicazione del medesimo art. 43 ai casi pendenti consente "an end definitively to the practice of indirect expropriation`”;
Va rimarcato che le disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell`uomo costituiscono primari e fondamentali canoni di interpretazione per la legge italiana.
Nel caso di diretto contrasto di una legge con le disposizioni della Convenzione, è configurabile la sua incostituzionalità per violazione del novellato art. 117 Cost. (Corte Cost., 20 ottobre 2007, nn. 348 e 349).
Quando non vi è tale contrasto e, anzi, la legge italiana è suscettibile di una interpretazione conforme alla Convenzione (o, addirittura, la legge è modificata proprio per superare una prassi interna contrastante con le disposizioni della Convenzione e con la pacifica giurisprudenza della Corte Europea), è imprescindibile dovere di ogni interprete riconoscere alla legge italiana il chiaro e unico significato coerente con la medesima giurisprudenza e con la ratio ed il dato letterale della legge”;
C) “Vanno dunque ribaditi i principi già enunciati dalla relazione dell`Adunanza Generale del 29 marzo 2001 e dalle decisioni nn. 3752 e 2582 del 2007, per le quali l`art. 43 presuppone la perdurante sussistenza del diritto di proprietà e di un illecito permanente dell`Amministrazione che si è a suo tempo impossessata del fondo altrui senza concludere tempestivamente il procedimento di esproprio, anche se è stata realizzata l`opera pubblica o di interesse pubblico.
Con l`art. 43, il legislatore delegato ha consapevolmente introdotto nel sistema "norme di chiusura", non solo per attribuire all`Amministrazione il potere di dare `a regime` una soluzione al caso concreto quando gli atti del procedimento divengano inefficaci per decorso del tempo o siano annullati dal giudice amministrativo, ma anche per rimuovere il precedente contrasto sussistente tra la prassi interna (amministrativa e giudiziaria) e la Convenzione Europea, così attribuendo all`Amministrazione una "legale via d`uscita" per gli illeciti già verificatisi.
Il testo e la ratio dell`art. 43, dunque, non consentono di ritenere sussistente un termine quinquennale, decorrente dalla trasformazione irreversibile dell`area o dalla realizzazione dell`opera, decorso il quale si verificherebbe la prescrizione della pretesa risarcitoria.
Al contrario, l`art. 43 ribadisce il principio per il quale, nel caso di mancata conclusione del procedimento espropriativo e quando vi è una occupazione sine titulo (imputabile all`Amministrazione che abbia occupato l`area, anche se poi questa è stata concessa ad altri), vi è un illecito il cui autore ha l`obbligo di disporre la restituzione del suolo e di risarcire il danno cagionato medio tempore, salvi i rapporti interni tra l`autore dell`illecito e i suoi beneficiari e salvo il potere ex art. 43 di fare venire meno l`obbligo di restituzione ab extra, con l`atto di acquisizione del bene.
In altri termini, l`art. 43 testualmente preclude che l`Amministrazione diventi proprietaria di un bene in assenza di un titolo previsto dalla legge, perché essa può divenirne titolare:
- o al termine del procedimento, che si conclude sul piano fisiologico (con il decreto di esproprio o con la cessione del bene espropriando);
- oppure, quando vi è una patologia e il bene è stato "modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento", quando è emesso il decreto di acquisizione ai sensi dell`art. 43.
Pertanto, l`istituto sorto praeter legem (per affrontare, nel silenzio della legge e prima dell`entrata in vigore del testo unico, le questioni connesse alla avvenuta realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico sul suolo altrui, in assenza di validi ed efficaci atti ablatori) va oramai considerato contra legem, poiché il legislatore ha compiutamente disciplinato la patologia - da qualsiasi data decorrente - dell`azione amministrativa connessa al procedimento espropriativo ed ha anche determinato l`ambito dei poteri e dei doveri dell`Amministrazione (nonché quelli del giudice amministrativo nella sede della giurisdizione esclusiva, quale giudice naturale dell`esercizio della funzione pubblica)”;
D) “L`art. 43 - come segnalato da questo Consiglio nella citata relazione del 29 marzo 2001 e nelle decisioni dell`Adunanza Plenaria n. 2 del 2005 e di questa Sezione nn. 3725 e 2582 del 2007 - si riferisce anche alle occupazioni sine titulo già sussistenti alla data di entrata in vigore del testo unico.
Oltre alle osservazioni dall`Adunanza Generale (da considerare quali lavori preparatori) e del Comitato dei Ministri del Consiglio d`Europa, e ribadito che l`art. 43 è stato introdotto nel sistema anche al precipuo scopo di dare alle Amministrazioni una "legale via d`uscita" prima non riconosciuta dalla giurisprudenza, rileva l`art. 57 del testo unico, il quale si è riferito ai «procedimenti in corso» ed ha previsto norme transitorie unicamente per individuare l`ambito di applicazione della riforma in relazione alle diverse fasi `fisiologiche` del procedimento.
Il medesimo art. 57, invece, non ha limitato neanche per implicito l`ambito di applicazione dell`art. 43, che è del tutto incompatibile ed `opposto` a quello delle norme che riguardano i «procedimenti in corso», perché riguarda fattispecie in cui risulta scaduto il termine entro il quale poteva essere emesso il decreto di esproprio, ovvero è stato annullato un atto del procedimento ablatorio, e non può esservi la dichiarazione di pubblica utilità de futuro di un`opera già realizzata.
In altri termini, l`atto di acquisizione - emesso ab externo del procedimento espropriativo e quando neppure avrebbe senso dichiarare de futuro la pubblica utilità di un`opera già realizzata - non rientra nell`ambito di operatività della normativa transitoria di cui all`art. 57”.
7. Da questa impostazione, accolta anche da TAR Lazio, sez. Latina, 20 maggio 2008, n. 576, e pienamente condivisa dal Collegio, discende - in sintesi - che l’istituto dell’occupazione acquisitiva deve ormai considerarsi non più applicabile nel nostro ordinamento e che occorre quindi far riferimento, anche per le fattispecie anteriori all’entrata in vigore del testo unico sugli espropri e all’affermarsi dei nuovi orientamenti giurisprudenziali, all’istituto dell’acquisizione sanante di cui all’art. 43 del medesimo testo unico. Istituto che nel caso di specie non è stato applicato dall’Amministrazione, la quale ha inteso – con l’atto impugnato in questa sede – adottare una pronuncia meramente ricognitiva dell’occupazione appropriativa che si sarebbe anteriormente verificata (ma che non può considerarsi invece verificata, alla stregua di tutto il discorso fatto in precedenza).
8. Alla stregua di queste premesse, acquista un decisivo preliminare rilievo l’eccezione di usucapione formulata dall’Amministrazione.
Il Collegio non ignora la sussistenza di alcuni precedenti giurisprudenziali secondo i quali l`usucapione, anche se derivante da occupazione illecita, impedisce sia la restituzione dell`immobile sia il risarcimento per occupazione acquisitiva o usurpativa (TAR Basilicata, sez. I, 2 gennaio 2008, n. 4; TAR Puglia Lecce, sez. I, 8 luglio 2004, n. 4916; TAR Abruzzo, sez. I, 26 giugno 2008, n. 860).
In particolare, il Tribunale pugliese ha affermato quanto segue:
A) ”In punto di diritto deve anzitutto sottolinearsi che l`usucapione costituisce un modo di acquisto a titolo originario dei diritti reali avente portata generale, e che generali sono, soprattutto, le funzioni cui essa assolve, di rendere certa e stabile la proprietà e di favorire, sul piano giuridico, chi occupa un bene e lo rende socialmente utile; ancora deve osservarsi, quindi, che le esigenze appena indicate ricorrono anche, ed in maniera particolarmente intensa, nell`ipotesi in esame”;
B) “ Quanto al primo profilo, infatti, l`usucapione dell`immobile occupato arbitrariamente, ma senza violenza o clandestinità (cfr. art. 1163 cod. civ.), dalla p.a., consente di ricondurre al sistema degli artt. 922 ss. cod. civ. una vicenda fino ad allora connotata dai delineati aspetti di permanente illiceità: l`amministrazione, cioè, oltre a poter in questi casi acquistare il diritto per effetto dell`implicita abdicazione alla sua titolarità da parte del soggetto privato, espressa con l`esercizio dell`azione risarcitoria (analogamente, è stato osservato, alle ipotesi previste dagli artt. 550, 1070, 1104 cod. civ.), diviene proprietaria a titolo originario dell`immobile quale conseguenza del suo possesso protratto ininterrottamente per vent`anni (si ricordi, d`altronde, che l`art. 948, comma 3, cod. civ. prevede appunto che «L`azione di rivendicazione non si prescrive, salvi gli effetti dell`acquisto della proprietà da parte di altri per usucapione»). E l`importanza dell`istituto risulta più che evidente ove si consideri che, altrimenti, proprio quanto prima scritto a proposito del carattere permanente dell`illecito commesso e della sostanziale sterilizzazione degli effetti della prescrizione, comporterebbe l`indenfinito protrarsi di una situazione già di per sé fortemente derogatoria, connotata per un verso da un utilizzo sine titulo di un bene ancora privato ma di fatto in mano pubblica, e, per altro verso, dalla possibilità di un`azione di restitutio in pristinum o, alternativamente, di risarcimento del danno -altrimenti- perpetuamente esercitabile da parte del soggetto privato.L`usucapione costituisce dunque, vieppiù in questo caso, una valvola di chiusura del sistema”;
C) “ Relativamente, poi, all`opportunità di favorire mediante l`usucapione la parte che, occupando il bene, lo rende socialmente utile, v`è solo da notare che quanto vale rispetto agli usi privati dello stesso non può non valere rispetto a quelli che, pur in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità, possono al più avere valenza altrettanto privatistica, ma che spesso peraltro, come appunto nel caso in esame, posseggono, indipendentemente dal dato formale, un obiettivo rilievo generale”;
D) “Il compimento dell`usucapione… estingue non solo le forme di tutela reale del -precedente- proprietario del fondo ma anche quelle obbligatorie tese al ristoro dei danni subiti (cfr., con riguardo a situazione analoga, Cassazione civile, sez. II, 25 marzo 1998, n. 3153, per cui "l`apprensione sine titulo del fondo del privato per la realizzazione di un elettrodotto (... configura un illecito permanente, il quale perdura sino a quando venga rimosso l`impianto, ne cessi l`esercizio oppure sia costituita la servitù per usucapione, con la conseguente estinzione tanto della tutela reale quanto di quella aquiliana e con l`effetto, pertanto, che acquisita -per effetto dell`intervenuta usucapione- dalla p.a. la servitù, il proprietario non ha più titolo né per reclamare la rimozione dell`impianto né per pretendere il ristoro dei danni"). Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, d`altronde (cfr., in proposito, sent. nn. 3082-73, 1239-76), tutti i comportamenti tenuti dall`usucapiente rispetto alla cosa posseduta durante il tempo necessario all`acquisto devono considerarsi esercizio della situazione giuridica appunto acquistata in virtù del possesso: ciò è essenziale alle finalità stesse dell`istituto, rivolto ad adeguare la situazione di fatto a quella di diritto, così che il fenomeno della "retroattività degli effetti acquisitivi" si configura come necessaria garanzia del pieno soddisfacimento dell`interesse del quale è stata solo rinviata, allo scadere del termine ventennale, la realizzazione (cfr. Cassazione civile, sent. n. 3153/98 cit.)”.
9. Il Collegio, pur condividendo i principi sopra enunciati, ritiene che gli stessi non siano sufficienti a risolvere il caso in questione.
Occorre infatti porsi l’ulteriore problema dell’individuazione del “dies a quo” a partire dal quale inizia a decorrere il ventennio necessario per la maturazione dell’usucapione.
Ciò al fine di valutare se la situazione dell’odierna ricorrente, la quale non ha chiesto nel 1986 e nel 1997 la restituzione del bene in natura e quindi non ha interrotto l’usucapione nelle forme dovute, non possa e non debba essere considerata alla luce del combinato disposto dell’art. 1165 del codice civile, secondo il quale “le disposizioni generali sulla prescrizione, quelle relative alle cause di sospensione e d’interruzione e al computo dei termini si osservano, in quanto applicabili, rispetto all’usucapione” e dell’art. 2935 del medesimo codice, secondo cui “la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”.
In particolare, occorre chiedersi se il diritto del proprietario di chiedere la restituzione del bene in natura potesse nella specie essere esercitato anteriormente alla svolta giurisprudenziale e legislativa che ha sancito - alla stregua delle considerazioni di cui ai precedenti punti 6 e 7 -l’estromissione dell’istituto dell’occupazione appropriativa dal nostro ordinamento. In altri termini, occorre chiedersi se sia legittimo e conforme all’ordinamento il fatto di rilevare il mancato tempestivo esercizio di un’azione giudiziaria volta a recuperare il bene, in presenza di un diritto vivente che era pacificamente orientato nel senso della sussistenza dell’occupazione appropriativa, il cui perfezionamento è stato conseguentemente dato per presupposto dai proprietari del terreno, che perciò si sono limitati a chiedere una tutela di tipo indennitario/risarcitorio.
10. Si pone, in primo luogo, la questione di stabilire se il concetto di “possibilità di far valere il diritto”, cui fa riferimento l’articolo 2935 c.c., possa essere applicato alla posizione di diritto che abilita il proprietario a compiere - nei confronti della controparte - atti interruttivi dell’usucapione in corso di maturazione.
Il Collegio ritiene che essa vada risolta positivamente, alla stregua dell’impostazione accolta da una significativa pronuncia della Corte suprema in materia successoria, la quale ha preso le mosse dalla constatazione che l’azione di riduzione può essere esercitata soltanto al momento dell`apertura della successione, cioè allorquando si può valutare la sussistenza della lesione della legittima e far valere il relativo diritto; e ne ha dedotto che è solo da quello stesso momento che il possesso per l`usucapione incomincia a decorrere contro il legittimario che agisce in riduzione (Cassazione civile, sez. II, 27 ottobre 1995, n. 11203).
In questa pronuncia, la Suprema Corte ha riconosciuto che “l’usucapione, ancorché costituisca un tipico fatto di acquisto a titolo originario, non ha riguardo esclusivamente alla relazione immediata tra il possessore e la cosa. L`affermazione frequente che si usucapisce "contro il proprietario" significa che l`usucapione non prescinde dall`atteggiamento del titolare”.
In effetti, nell’usucapione la posizione del proprietario originario è la posizione nei cui confronti si produce l’estinzione del diritto di proprietà contestualmente all’acquisizione della stessa in capo al terzo usucapiente: è importante ricordare, tra l’altro, che l’usucapione va riportata storicamente al concetto di prescrizione acquisitiva, il che spiega la sussistenza di meccanismi che assimilano sotto rilevanti profili i due fenomeni (prescrizione estintiva e acquisitiva); meccanismi che sono alla base della previsione di cui all’art. 1165 del codice civile vigente.
Quindi, come occorre - nei rapporti obbligatori - tutelare il titolare del diritto di credito non ponendo a suo carico le conseguenze di un atteggiamento di inazione, nel caso in cui lo stesso sia sostanzialmente e oggettivamente inevitabile, così nei rapporti reali occorre disporre analoga tutela verso il titolare del diritto reale nei cui confronti maturerebbe l’usucapione del terzo.
Del resto, la dominante giurisprudenza civile ha anche pacificamente ammesso, ad esempio, che la sospensione del corso dei termini di prescrizione stabilita al r.d. 3 gennaio 1994, n. 1 e dal d.l.l. 24 dicembre 1944, n. 392, in relazione agli eventi bellici, operasse anche con riferimento al decorso dei termini di usucapione (Cass. Civ., 6 luglio 1966, n. 1760; 5 agosto 1964, n. 2222; 9 gennaio 1990, n. 2); e ciò anche con specifico riferimento al termine per la proposizione dell’azione recuperatoria del possesso, con gli effetti interruttivi di cui all’art. 1167 c.c.. (Cass. Civ., 7 maggio 1975, n. 1773).
11. Ciò premesso, chiarita l’applicabilità in astratto dell’art. 2935 c.c., occorre spostare il discorso sull’interpretazione del riferimento della norma alla possibilità di far valere il diritto.
E’ noto che l’ordinamento vigente conferisce particolare rilievo all’esigenza di certezza dei rapporti giuridici; il che ha portato a tipizzare le cause di sospensione (2941 e 2942 c.c.) e a precludere la possibilità di interpretazioni analogiche basate sul principio “contra non valentem agere non currit praescriptio”.
Circa l’art. 2935 c.c., va riconosciuto che esiste una certa continuità con l’ordinamento previgente, nel quale la giurisprudenza e la dottrina facevano riferimento al principio “actioni nondum natae non praescribitur”; la norma attuale però dirime i vecchi contrasti interpretativi (risalenti al diritto giustinianeo) e stabilisce che la prescrizione “comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”.
Detta disposizione, inserendosi in un contesto ordinamentale che privilegia la certezza delle relazioni giuridiche, è stata letta dalla dottrina e dalla giurisprudenza in senso oggettivo, come riferita a impedimenti di carattere legale e non di mero fatto (e ciò anche in continuità con analoghe interpretazioni adottate con riferimento all’art. 2120 del c.c del 1865). Sotto questo profilo, si è p. es. affermato che non costituisce impedimento all’azione cambiaria l’avvenuto sequestro della cambiale in disputa (Cass. Civ., 10 maggio 1940); che tra gli impedimenti di diritto non rientrano la mancanza di liquidità del credito (Cass. Civ. 7 gennaio 1984, n. 94) o la tardiva pubblicazione di un testamento olografo (Cass. Civ. 30 luglio 1966, n. 2130); mentre vi rientrano p. es. la condizione sospensiva non ancora avverata o il termine (Cass. Civ. 12 luglio 1965, n. 1436; 17 luglio 1969, n. 2683). La decorrenza della prescrizione non è impedita neppure da speciali regolamentazioni, qualora queste non ostacolino in modo assoluto tale esercizio (Cass. civ., 7 giugno 1977, n. 2336).
Ai fini che qui interessano, è importante altresì richiamare le pronunce che hanno escluso che possano configurarsi come impedimenti legali tutti quelli che attengono alla figura dell’ignoranza circa l’esistenza del diritto, anche se causata da orientamenti giurisprudenziali, da difficoltà interpretative, dall’esistenza di vizi di incostituzionalità della relativa disposizione, non ancora rilevati dalla Corte costituzionale o rilevati successivamente (Cass. Civ. 7 maggio 1996, n. 4235; 14 giugno 1994, n. 3421; 3 settembre 1994, n. 7645; 4 gennaio 1995, n. 72; 1 dicembre 1995, n. 12422; 18 settembre 1997, n. 9291; 21 giugno 1999, n. 6209; 13 maggio 2000, n. 6486).
12. Deve tuttavia osservarsi che il quadro sopra delineato non è assolutamente univoco, perché già la giurisprudenza - anche costituzionale - ha posto in essere in alcuni casi delle interpretazioni peculiarmente orientate a cogliere la specificità di determinate situazioni.
Basti richiamare, al riguardo, le seguenti pronunce:
- La prescrizione triennale dell`azione per conseguire le prestazioni in caso di infortunio sul lavoro, prevista dall`art. 112, comma 1, d.P.R. n. 1124 del 1965, nel caso di erronea individuazione da parte del servizio sanitario dell`Istituto assicuratore, della causa delle manifestazioni patologiche lamentate dal lavoratore, inizia a decorrere non dal giorno dell`infortunio, ma dal momento in cui l`assicurato ha acquisito la consapevolezza della riconducibilità della patologia ad una causa violenta costituente infortunio sul lavoro (Cassazione civile , sez. lav., 20 gennaio 2000 , n. 616);
- È incostituzionale, per contrasto con l`art. 24 cost., l`art. 26 l. 27 luglio 1978 n. 392, nella parte in cui stabilisce il termine annuale, entro cui il locatore può chiedere la risoluzione della locazione per avere il conduttore destinato l`immobile ad uso diverso da quello pattuito, e che inizi a decorrere dal giorno in cui è avvenuto il mutamento di destinazione, a prescindere dalla conoscenza del locatore stesso (Corte costituzionale, 18 febbraio 1988, n. 185);
- In tema di occupazione d`urgenza e di espropriazione per pubblica utilità, il principio secondo il quale la vigenza di una norma preclusiva dell`esercizio di un diritto viziata di incostituzionalità configura un mero ostacolo di fatto all`esercizio del diritto, in quanto è ovviabile mediante l`esercizio dell`azione in giudizio che porti alla dichiarazione dell`incostituzionalità della norma, non è applicabile nel caso in cui manchino i parametri normativi alla cui introduzione le parti abbiano espressamente fatto rinvio per l`esatta identificazione dei contenuti del diritto; pertanto, qualora il soggetto espropriato abbia accettato - successivamente alla sentenza della Corte cost. n. 5 del 1980 ed anteriormente all`entrata in vigore della legge n. 385 del 1980 - l`indennità provvisoria di espropriazione a titolo di acconto dell`indennità definitiva, con la previsione che quest`ultima avrebbe dovuto essere quantificata in applicazione della legge da emanare a seguito di quest`ultima sentenza, siffatto diritto era inesigibile sino a quando, in virtù della sentenza della Corte cost. n. 223 del 1983, sono state dichiarate illegittime le norme della legge n. 385 del 1980 (e di quelle successive, di proroga) e l`espropriato è stato posto in condizione di agire per ottenere il giusto prezzo ex art. 39, legge n. 2359 del 1865 (Cassazione civile , sez. I, 14 novembre 2003, n. 17196);
- Il diritto dei titolari di aziende agricole site in territori montani a quota inferiore ai settecento metri alla restituzione, a seguito della sentenza della corte costituzionale n. 370 del 1985, dei contributi indebitamente versati (in epoca anteriore a tale sentenza) allo SCAU soggiace a prescrizione (decennale) con decorrenza non dalla data del pagamento ma dal giorno successivo alla pubblicazione della citata pronuncia d`incostituzionalità, atteso che lo stesso diritto, sorto solo per effetto di tale sentenza, non poteva essere fatto valere in epoca anteriore alla pubblicazione della medesima (Cassazione civile , sez. lav., 19 gennaio 1993 , n. 611).
13. Pertanto, in presenza di alcune pronunce che paiono discostarsi dall’orientamento dominante, o almeno circoscriverne attentamente la portata sulla base dell’analisi della singola fattispecie, il Collegio ritiene di dover valutare le peculiarità del caso in questione.
Alla stregua “diritto vivente” anteriore alle modifiche introdotte dal T.U. n. 327/2001 sugli espropri a seguito degli orientamenti assunti dalla CEDU nell’anno 2000, era pacifico che - nella fattispecie – i proprietari non avevano alcun diritto alla restituzione in natura del bene, trattandosi di un caso tipico e pacifico di occupazione appropriativa.
Sotto questo aspetto, non viene di certo in rilievo un profilo meramente soggettivistico di “ignorantia juris” inescusabile.
Al contrario, la situazione ordinamentale dell’epoca, risalente alla sentenza della Cassazione del 16 febbraio 1983, n. 1464, era stata correttamente valutata dagli interessati nella sua oggettività, ed era stata correttamente ritenuta incompatibile con la stessa possibilità di esercitare la domanda restitutoria in natura e quindi di far valere il relativo diritto ai sensi dell’art. 2935 c.c..
Si trattava, insomma, di una domanda che a quell’epoca non era legalmente configurabile alla stregua del diritto vigente; con la necessaria avvertenza che il riferimento al parametro legale va inteso non nel senso del mero riferimento alla fonte legislativa, bensì come comprensivo di tutti i “formanti” dell’ordinamento, tra i quali - in particolare - non poteva non rientrare il “formante” riferibile al plesso che lega la giurisprudenza nazionale, quella della Corte costituzionale e quella delle Corti europee.
Questa situazione è mutata, dapprima ad opera della giurisprudenza della CEDU. Il mutamento è stato poi sancito dal D.P.R. n. 327/2001. Per ragioni di certezza, il Collegio ritiene che in concreto il “dies a quo” della prescrizione vada quindi individuato nella data di entrata in vigore di tale ultimo D.P.R., da intendersi come la data nella quale è stato introdotto l’istituto dell’acquisizione sanante ed è stato superato l’istituto dell’occupazione appropriativa: in tal modo rendendosi oggettivamente possibile, per gli interessati, la tutela restitutoria del diritto di proprietà sul bene.
Da queste considerazioni discende che l’eccezione di usucapione deve essere disattesa, in quanto siffatta individuazione del “dies a quo” impedisce di rilevare il decorso del ventennio di possesso continuato prescritto dall’art. 1158 del codice civile.
14. Passando all’esame del merito della triplice domanda impugnatoria, restitutoria e risarcitoria, proposta dalla ricorrente, il Collegio rileva che la causa non è matura per la decisione, dovendosi acquisire, in adesione alla domanda della ricorrente medesima, i documentati chiarimenti dell’Amministrazione sui seguenti punti:
a) previsioni degli strumenti urbanistici comunali in ordine all’ubicazione (presente e futura) e alla durata dell’esercizio del depuratore in località Alvata;
b) numero, consistenza e natura delle ulteriori opere ed attività che insistono nell’area che è oggetto della delibera impugnata in questa sede.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sez. II-bis, parzialmente pronunciando sul ricorso in epigrafe:
a) respinge l’eccezione di usucapione formulata dalla difesa del Comune di Potenza Picena;
b) ordina al Comune di Potenza Picena di depositare presso la Segreteria del Tribunale una documentata relazione contenente i chiarimenti indicati al punto 13 della motivazione, nel termine di settanta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza;
c) si riserva ogni ulteriore questione in rito, in merito e sulle spese di giudizio;
d) rinvia all’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2010 per la prosecuzione della trattazione del merito della causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall`autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2009 con l`intervento dei Magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere

Francesco Arzillo, Consigliere, Estensore

 

 



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