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24/11/2017 12:23
Home Articoli AMBIENTE Imballaggi di bevande, sistemi di deposito cauzionale e libera circolazione delle merci: la comunicazione della Commissione UE (2009/C107/01)

Imballaggi di bevande, sistemi di deposito cauzionale e libera circolazione delle merci: la comunicazione della Commissione UE (2009/C107/01)

A. Pierobon (La Gazzetta degli Enti Locali 6/7/2009) - Normativa

Secondo la Commissione europea che ha adottato la "Comunicazione" (2) relativa a "Imballaggi di bevande, sistemi di deposito cauzionale e libera circolazione delle merci (2009/C 107/01)" (3) , la questione degli imballaggi di bevande non va affrontata solamente alla luce della normativa ambientale, ma anche nell’ottica economica, soprattutto avendo riguardo al mercato (interno).
Infatti, per il mercato interno la varietà e le diversità delle prescrizioni nazionali impongono agli operatori del mercato degli oneri suppletivi che vanno debitamente considerati dagli Stati membri, stante la limitazione dell’effetto armonizzato della direttiva 94/62/CE (4), la quale direttiva mira sì a tutelare l’ambiente (5), ma puranche (6) a garantire il funzionamento del mercato interno.
E sono i principii (7) della libera concorrenza che improntano la costituzione e l’attività di mercato dei soggetti operanti nel mercato comunitario. Il timore (che qui diventa una affermazione) è di non realizzare appieno gli obiettivi di funzionamento del mercato interno e della riduzione delle barriere commerciali, col rischio di creare una distorsione della concorrenza (che non va mai falsata) e la compartimentazione del mercato.
Pertanto, per la Commissione occorre richiamarsi ai principi generali della normativa comunitaria (8) e agli obblighi imposti dal Trattato CE (artt.28-30,81-82,86 e 90).
Entro questo scenario di riferimento, la “comunicazione” si sofferma su talune tematiche:
a) la informazione che riguarda anche le norme tecniche ( in tal senso si veda anche la direttiva 98/34/CE del Parlamento e del Consiglio 22 giugno 1998 (9): "specifica tecnica" (10); "specificazione tecnica" (11); "altro requisito" (12)) con l’obbligo di notifica per le regolamentazioni tecniche obbligatorie, de jure o de facto, inclusi gli accordi volontari in cui un’autorità pubblica è parte contraente (13);
b) l’etichettatura per la quale eventuali obblighi di modifica degli imballaggi possono costituire (potenzialmente) una barriera commerciale ex art. 28 Trattato CE (per cui occorre limitare al minimo necessario le prescrizioni de quibus sull’etichettatura, al fine di equilibrare i diversi interessi, tra i quali primeggiano quelli dell’informazione dei consumatori e il facile accesso al mercato);
c) il sistema di compensazione tra gli importi raccolti e quelli restituiti dal sistema di gestione degli imballaggi (riferito al sistema cauzionale);
d) le esenzioni per le piccole imprese: ovvero la riduzione degli obblighi informativi riguardo al sistema del deposito cauzionale (per esempio i “piccoli chioschi” che non dispongono dello spazio....).
e) la importazione /esportazione facile: (…).
f) "l’affidabilità necessaria per la pianificazione delle decisioni commerciali da parte delle imprese interessate" che è un concetto assai interessante, che a nostro avviso va conciliato (e come?) con quello della pianificazione cosiddetta istituzionale.
g) Il criterio della valutazione tempo per tempo e della flessibilità che qui emerge;
h) Il ruolo dello Stato e delle autorità che rimangono responsabili dei risultati e che devono avere un approccio attivo.
Insomma, detto alla rovescia: sembra volersi ribadire una economia di mercato aperta (come e fino a che livello di libera concorrenza?), il che apre una altra questione sulla chiusura del cerchio tra mercato, concorrenza e ambiente, posto che "la via europea allo sviluppo sostenibile" (14) non sembra ancora possibile individuarsi se non in forma sfuggente e continuamente opinata. Secondo questa visuale, anche l’assoggettamento degli imballaggi di bevande non riutilizzabili ad un sistema obbligatorio di deposito cauzionale (e la loro riconsegna) costituirebbe una barriera commerciale, nonostante l’aumento degli imballaggi vuoti che vengono restituiti al sistema e la più mirata differenziazione dei rifiuti di imballaggio, con la parallela diminuzione dell’inquinamento in quanto i produttori e/o i distributori impiegano imballaggi riutilizzabili (15).
Si tratta, ancora una volta, di cercare un equilibrio tra esigenze ambientali e di mercato interno, e qui trova utile il richiamo al principio di proporzionalità di cui agli artt. 28-30 del Trattato Ce.
Il sistema da istituirsi deve essere aperto e consentire ai consumatori di recuperare la cauzione (ove istituita) indipendentemente dal luogo dell’acquisto della merce, talchè si ipotizza la necessarietà di un sistema di vendita (e di ritiro) tale da consentire da parte del consumatore la consegna dell’imballaggio usato anche ad un altro punto di vendita ubicato nel territorio nazionale, rafforzandosi l’accettazione del sistema, diversamente si avrebbero le cosiddette "soluzioni a isola" con incompatibilità dei sistemi tra di loro…..
I sistemi di riconsegna, raccolta o recupero degli imballaggi devono essere quindi concepiti dagli Stati in modo tale da evitare qualsiasi distorsione della concorrenza, ovvero evitando che si utilizzino sistemi per impedire (anche solo potenzialmente) l’ingresso nel mercato di nuovi concorrenti. Ecco quindi che si devono evitare eventuali abusi di posizioni dominanti o comportamenti anticoncorrenziali a norma degli artt. 81 e 82 Trattato CE.
Per promuovere gli obiettivi di tutela ambientale sembrano essere più idonei gli strumenti economici (16) in quanto perseguono meglio il principio "chi inquina paga" oltre che adempiere agli obblighi del Trattato. Le imposte (in un sistema impositivo fiscale – inclusi gli sgravi - nazionale conforme all’art. 90 (17) del trattato CE) possono influire (anche nel caso di inferiorità ai costi addizionali dei sistemi obbligatori cauzionali), in quanto non sono neutrali, per incentivare a sostituire il materiale degli imballaggi e anche sulle scelte del consumatore. Edè altresì possibile adottare disposizioni fiscali che distinguono tra prodotti simili in base a criteri oggettivi quali la natura dei materiali grezzi o dei processi di produzione utilizzati. E i criteri di differenziazione sono obiettivi se riflettono l’impatto ambientale del materiale utilizzato (18). Infine, i sistemi volontari non sono considerati barriere commerciali, in quanto permane la scelta da parte dello Stato in ordine ai parametri per garantire la interoperabilità, l’accesso e la tutela del consumatore.
Conclusivamente, le misure nazionali devono facilitare il più possibile la libera circolazione delle merci e garantire l’interoperabilità dei sistemi nazionali.

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(1) Scritto in progress.
(2) Trattasi di atto non vincolante ex art. 249 Trattato CE, però "molto spesso gli atti considerati risultano portatori di norme giuridiche vincolanti. La Corte di Giustizia (sentenza 13 dicembre 1989, causa n.C-322/08) ha affermato, in via generale che “i giudici nazionali sono tenuti a prendere in considerazione le raccomandazioni ai fini della soluzione delle controversie sottoposte al loro giudizio, in particolare quando esse sono di aiuto nell’interpretazione di norme nazionali adottate allo scopo di garantire la loro attuazione, o mirano a completare norme comunitarie aventi natura vincolante" così E. RUSSO, L’interpretazione dei testi normativi comunitari, Milano, Giuffrè, 2008, p. 45.
(3) Recte: Comunicazioni provenienti dalle istituzioni e dagli organi dell’Unione Europea – Commissione – Comunicazione della Commissione – Imballaggi di bevande, sistemi di deposito cauzionale e libera circolazione delle merci (2009/C 107/01), in GUUE C 107/1 del 9 maggio 2009.
(4) Il riferimento a norme armonizzate fa presupporre che il prodotto (imballaggio) soddisfi tutti i requisiti essenziali definiti dalla direttiva 94/62/CE.
(5) Altra questione è del fino a che livello si concreta questa tutela e poi fino a dove si spinga il miglioramento della qualità dell’ambiente.
(6) La Commissione qui usa la“e” come endiadi.
(7) Com’è noto, i principii, per gran parte della dottrina, sono "norme indeterminate" anche se questo aspetto per sé stesso non può essere sufficiente considerato l’aspetto assiologico dei principi che sfugge alla indeterminatezza e che questa ultima ricorre come carattere anche delle norme giuridiche: in questo senso R. GUASTINI, Nuovi studi sull’interpretazione, Roma, Aracne, 2008, pag. 120. "I c.d. principi nel diritto comunitario assumono il ruolo e la funzione di fonti normative non scritte. In definitiva, costituiscono criteri per la creazione di norme, e così vengono utilizzati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia" E. RUSSO, op.cit., pag.49, ma "il richiamo ai principi non ha valenza univoca, ma di volta in volta presuppone una particolare accezione del termine, che va identificato in relazione al contesto nel quale è contenuto il richiamo", Ivi, p. 239.
(8) L’accezione di principi generali è ben diversa tra diritto nazionale e comunitario. In sintesi, mentre per l’ordinamento nazionale il referente è la Costituzione che riguarda la totalità dei rapporti di vita (talchè emerge la necessità di raccordare e combinare sistematicamente i principi), nelle Convenzioni Internazionali e nei Trattati i principi hanno un oggetto specifico che rimangono entro l’accordo, si tratta di una "accezione più strettamente tecnica" E. RUSSO, op.cit., pp. 240-241. Sempre sui principi generali vedasi G. LEVI, L’interpretazione della legge: i principi generali dell’ordinamento giuridico, Milano, Giuffrè, 2006, R.GUASTINI, L’interpretazione dei documenti normativi, Milano, Giuffrè, 2004, pag. 197 ss..
(9) Che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (G.U. L 204 del 21.7.1998), modificata da ultimo dalla direttiva 2006/96/CE del 20 novembre 2006 (GU L 363 del 20.12.2006).
(10) È una specificazione che figura in un documento che specifica le caratteristiche necessarie di un prodotto, quali i livelli di qualità o di proprietà di utilizzazione, la sicurezza, le dimensioni, comprese le prescrizioni applicabili al prodotto per quanto riguarda la denominazione di vendita, la terminologia, i simboli, le prove ed i metodi di prova, l’imballaggio, la marcatura e l’etichettatura, nonché le procedure di valutazione della conformità (vedi art.1, paragrafo 1, direttiva 98/34/CE).
(11) Il termine comprende anche i metodi e i procedimenti di produzione relativi ai prodotti agricoli e ai prodotti destinati all’alimentazione umana.
(12) S’intende un requisito diverso da una specificazione tecnica, prescritto per un prodotto per motivi di tutela, in particolare dei consumatori o dell’ambiente, e concernente il suo ciclo di vita dopo la commercializzazione, quali le sue condizioni di utilizzazione, di riciclaggio, di reimpiego o di eliminazione qualora tali condizioni possano influenzare in modo significativo la composizione o la natura del prodotto o la sua commercializzazione.
(13) Inoltre vedi l’art.16 della direttiva 94/62/CE che estende l’obbligo di notifica ai progetti di ogni misura che gli Stati intendono adottare. Le misure che contengono regolamentazioni tecniche vanno notificate a norma di entrambe le direttive 94/62/CE e 98/34/CE (procedura ed esame unico ai sensi di quest’ultima direttiva).
(14) Su quest’ultimo cenno F. S. TONI DI CIGOLI, Come il diritto comunitario ed il diritto nazionale concorrano al disegno della concorrenza e del mercato nel settore ambientale (con precipuo riferimento ai consorzi di gestione dei rifiuti), in PolieCo Magazine, n.4-marzo 2009.
(15) Si rammenta però come l’obiettivo “principe” sia quello di ridurre in via generale la quantità di rifiuti.
(16) Si rammenta che, in assenza di disposizioni armonizzate, in capo agli Stati permane la facoltà di cui art. 15 direttiva 95/62/CE.
(17) Che impedisce agli Stati membri di applicare imposte nazionali che favoriscano gli operatori economici nazionali a spese dei loro competitori che producono prodotti simili o concorrenti in altri Stati membri.
(18) Anche qui occorrerebbe aprire un ragionamento sull’utilizzazione del materiale e sullo impatto dello stesso nel’ambiente, si rinvia ad un nostro precedente lavoro sull’ecobilancio, basato anche su analisi LCA , eccetera.

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