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Abbandono di rifiuti e azione dell`amministrazione comunale: importanti precisazioni dalla giurisprudenza amministrativa

P. Costantino (Approfondimento 5/6/2009) - Documento senza titolo

1. La vigente normativa sui rifiuti (e con essa il buon senso civico) impone che i rifiuti prodotti da qualsiasi soggetto (dal privato cittadino in ambito domestico alle attività artigianali, industriali e di servizi vari, a prescindere dalle dimensioni) devono essere correttamente avviati allo smaltimento o al recupero.
In termini generali e semplificati, i soggetti privati possono servirsi dei servizi comunali (o affidati dall’ente locale ad private) di raccolta, utilizzando gli appositi cassonetti, sia per l’indifferenziato (il rifiuto non selezionato), sia per le tipologie destinate alla raccolta differenziata (vetro, carta, metalli, ecc.), seguendo in questo le modalità che il gestore del servizio (pubblico o privato che sia) ha destinato e comunicato alle singole utenze (tempi, metodi, ecc.). Invece, le imprese che dalla propria attività producono rifiuti devono conferire i propri scarti al pubblico servizio di raccolta per quanto riguarda le tipologie assimilate ai rifiuti urbani fissate dal regolamento comunale, mentre per le altre tipologie di rifiuti speciali (pericolosi e non) si avvalgono di ditte autorizzate al loro smaltimento presso appositi impianti.

Se quelli indicati, per quanto in modo approssimativo, sono i doveri dei produttori/detentori di rifiuti per una corretta gestione, a costoro è severamente vietato, come contraltare, di abbandonare senza controllo i rifiuti prodotti/detenuti, ovviando in tal modo alle previsioni normative suaccennate.
In questo senso è chiaro e netto l’art. 192 del D.Lgs. 152/2006 (cd. Testo Unico dell’ambiente), che al primo comma vieta “l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo o nel suolo”. Tale previsione viene poi completata dal disposto del successivo comma 2, che proibisce “l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali o sotterranee”.

La riferita norma, per completezza, riproduce sostanzialmente il contenuto della precedente, analoga disposizione di cui all’art. 14 D.Lgs. 22/97 (decreto Ronchi), senza peraltro apportare significative innovazioni, pur dopo i diversi interventi modificativi e correttivi subiti dal T.U. ambiente. 
L’art. 192 prosegue, inoltre, aggiungendo ai riportati precetti un doppio ordine di sanzioni, alcune penali (rinviando agli artt. 255 e 256 del T.U., anche se il primo soltanto dei due – rubricato proprio “Abbandono di rifiuti” – va effettivamente a completare la disciplina sanzionatoria dell’art. 192, dal momento che l’altro punisce una più generica “Attività di gestione di rifiuti non autorizzata”, quale però è senz’altro quella oggetto del presente lavoro), altre di carattere amministrativo, descritte nel comma 3, secondo il quale “chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contradditorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.”.

Come si può notare, il meccanismo disegnato dalla norma ricorda molto quello che lo stesso T.U. prevede in tema di bonifiche dei siti contaminati, di cui all’art. 242, laddove lo stesso presuppone la responsabilità solidale del soggetto che controlla, di fatto, l’area dove i rifiuti sono abbandonati (cioè il proprietario ovvero altri aventi diritto), a meno che non venga dimostrata la sua completa estraneità alla vicenda illecita, nel corso di un contraddittorio instaurato con l’amministrazione. Inoltre, entrambe le fattispecie prevedono l’intervento della PA in via sostitutiva ed in danno dei responsabili, che dovranno rimborsare le somme occorse per la rimozione e i necessari interventi di ripristino ambientale sull’area inquinata.
A ben vedere, però, emerge qualche significativa differenza, che sembra inasprire la procedura sulle bonifiche: ad esempio, l’art. 244, co. 3, prevede che l’ordinanza (provinciale) che intima il responsabile ad attivarsi per rimediare al suo danno venga “comunque notificata anche al proprietario del sito”, mentre non si rinviene un’analoga disposizione in caso di abbandono, per cui sembra, in tale caso, che una volta individuato il responsabile solo a costui, se diverso dal proprietario dell’area, si debba notificare l’ordinanza (comunale) di ripristino. Inoltre, la stessa indagine volta ad accertare le responsabilità sembra più incisiva in tema di abbandono di rifiuti: secondo l’art. 192, co. 3, infatti, il contradditorio tra la parte pubblica e quella privata sembra quasi un necessario passaggio della procedura, mentre in tema di bonifiche (cfr. art. 242, co. 2), si giunge all’ordinanza dopo che la PA ha svolto “le opportune indagini volte ad identificare il responsabile”, che ben possono vedere coinvolte le parti, anche se la norma non lo prevede in modo esplicito. (1) 
A completare la sua disciplina, l’art. 192 conclude (al quarto comma) dicendo che “qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica”, a questi si affianca, in solido, la responsabilità della persona giuridica, ai sensi (e nei limiti) del D.Lgs. 231/01 (sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle assicurazioni).  

2. In questo contesto normativo – come del resto in ogni settore del diritto – si rendono sempre più necessari gli interventi della giurisprudenza, che aiutano concretamente a ben comprendere come applicare la normativa, calando la generalità e l’astrattezza delle sue previsioni nella realtà dei fatti e delle sue possibili applicazioni, orientando così gli operatori, a tutti i livelli. 
Sull’assunto appena indicato, si segnala in via preliminare  TAR Toscana, II, 3 aprile 2009, n. 560, che sebbene pronunciata con riferimento all’art. 14 del d.lgs. n. 22/97, contiene un principio ancora oggi applicabile, stante la riferita continuità normativa con l’odierno art. 192 del T.U.

Ebbene, secondo detto tribunale l’art. 14 del Ronchi (e così – si deve ritenere - l’art. 192 del TU) “ha introdotto una sanzione amministrativa di tipo reintegratorio, avente a contenuto l`obbligo di rimozione, di recupero o di smaltimento e di ripristino a carico del responsabile del fatto di discarica o immissione abusiva, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull`area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa. La situazione di colpa che renderebbe il proprietario del fondo corresponsabile con gli autori materiali dell`abbandono consiste per lo più nella negligenza, dimostrata da una sua prolungata inerzia, incombendo allo stesso l`obbligo di adoperarsi, attraverso misure efficaci e non meramente simboliche, affinché siffatti episodi non vengano posti in essere e, comunque, abbiano a cessare”, con ciò spiegando in che termini può essere dimostrata l’eventuale colpevolezza del proprietario dell’area, ancorché egli non sia l’autore materiale dell’illecito abbandono di rifiuti. Per questo, la responsabilità del proprietario o del titolare di diritti reali o personali di godimento presuppone l’addebitabilità ad essi, a titolo di dolo o colpa, della violazione posta in essere dal responsabile, “fermo restando che, al fine dell’imposizione dell’obbligo di rimozione dei rifiuti, non è sufficiente una generica culpa in vigilando (così anche TAR Campania,  Napoli, V, 6 aprile 2009, n. 1769).

Il più recente TAR Toscana, II, 6 Maggio 2009, n. 772, invece, si è preoccupato del rapporto, di logica connessione, tra la fattispecie dell’abbandono di rifiuti ed i principi sottesi al relativo procedimento amministrativo.
Come anticipato, in argomento sembra centrale la fase del contraddittorio tra le parti (privati e PA) ai fini dell’individuazione delle precise responsabilità; per questo, l’ordinanza di rimozione di rifiuti abbandonati, pronunciata ex art. 14 del Ronchi (cioè ex art. 192 TU) “deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio ai soggetti interessati, stante la rilevanza dell’eventuale apporto procedimentale che questi possono fornire, almeno con riguardo all’accertamento delle effettive responsabilità per l’abusivo deposito di rifiuti: ciò tanto più che l’esigenza di un effettivo contraddittorio tra Amministrazione procedente e tutti i soggetti a vario titolo coinvolti nel fatto è espressamente prevista, nelle fattispecie come quella ora in esame, dall’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente).” Anche a voler ammettere – prosegue la sentenza - che l’irrogazione della sanzione ripristinatoria ex art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 22/1997, costituisca attività vincolata (cfr. sul punto TAR Abruzzo, L’Aquila, 28 ottobre 2004, n. 1164), “è tuttavia vero che, in via generale, la comunicazione ex art. 7 della l. n. 241 cit. è dovuta anche in caso di attività vincolata della P.A., quando la partecipazione del privato possa apportare un contributo sull’accertamento dei presupposti di fatto necessari per l’emanazione del provvedimento”.

Un’ultima segnalazione, per la particolarità della fattispecie trattata, merita TAR Toscana, II, 17 aprile 2009, n. 663, che ha affrontato il tema delle procedure di bonifica a seguito del fallimento dell’impresa ritenuta responsabile. In tali casi, “l’obbligo di messa in sicurezza e bonifica di terreni inquinati di proprietà di persone fisiche o giuridiche per le quali è stato dichiarato il fallimento non è imputabile alla curatela fallimentare (cfr. TAR Toscana n. 1318/2001, confermata da Cons. Stato n. 4328/2003).”

Questo perché, volendo applicare alla posizione del curatore i principi di cui all’art. 14 del d.lgs. n. 22/97 (oggi art. 192 d.lgs. n. 152/2006), nonché dell’art. 130/R del Trattato dell`Unione Europea (volto a sancire il noto principio per cui “chi inquina, paga”, segnatamente per quanto concerne la legittimazione passiva rispetto all`impartito ordine di smaltimento) va osservato come “i rifiuti prodotti dall`imprenditore fallito non costituiscono «beni» da acquisire alla procedura fallimentare (e, quindi non formano oggetto di apprensione da parte del curatore), sicché, in assenza dell’individuazione di un’univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore stesso sull’abbandono dei rifiuti, nessun ordine di ripristino può essere imposto dal Comune alla curatela fallimentare. Il potere di disporre dei beni fallimentari non comporta del resto necessariamente il dovere di adottare particolari comportamenti attivi, finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti” (TAR Toscana 663/09 cit.).
In quella vicenda, dunque, l’amministrazione comunale, in assenza di specifiche individuazioni di responsabilità, avrebbe al massimo potuto procedere all’esecuzione d’ufficio "in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate, insinuando eventualmente il relativo credito nel passivo fallimentare in caso di comprovata responsabilità nella gestione dell’attività condotta dal responsabile dell’abbandono” (id.).

Note

(1) Ma vedi da ultimo TAR Toscana, II, 6 maggio 2009, n. 762, secondo cui “l’attività istruttoria del procedimento di bonifica deve prevedere la partecipazione del soggetto interessato e, in particolare, gli accertamenti analitici devono essere effettuati in contraddittorio.”

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