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18/11/2017 20:23
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Atti organizzativi e relazioni sindacali

R. Nobile (La Gazzetta degli Enti Locali 8/5/2009) - Maggioli Editore

1.  Premessa
Lo abbiano già evidenziato a piú riprese in una nutrita série di nostri interventi sulle pagine di questa Gazzetta: “la recente legge 4.3.2009, n. 15 offre piú di uno stimolo alla riflessione sulla necessità di semplificazione radicale del sistema delle relazioni sindacali nella pubblica amministrazione. Lo fa il suo art. 1, comma 1, lett. a), il quale demanda al Governo in veste di legislatore delegato l’adozione di una normativa che realizzi la«convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali»”.
Ecco allora che discutere oggi del contenuto delle relazioni sindacali da attivare per adottare atti di organizzazione nell’ente locale può sembrare pletorico. Odora di assurdo. Qui non vi sono fragranze per palati fini, ma altro. Non per il contenuto, ma per i presupposti.
Già perché ogni datore di lavoro deve potersi organizzare nel modo che ritiene piú consono per assicurarsi con tempestività il contenuto dei fattori della produttività della propria struttura.
Che accade invece nella pubblica amministrazione? Presto detto. Qui si parla. Sovente si blatera. “Aria ai denti”, verrebbe da dire. Il fatto è che non sempre l’alito profuma di buon senso. Qui si perde tempo in inutili logomachie. Prive di fondamento giuridico. Fare per fare: ecco cosa spesso si fa.
Di qui lo sconcerto, che è forte. Talché la reazione non deve farsi attendere: farla finita con consimili balletti deve divenire un imperativo categorico. E per farlo occorre migliorare l’igiene orale.

2.   Atti di organizzazione e relazioni sindacali
Di cosa stiamo parlando? Perché tanta enfasi sul tema? Noi non siamo soliti colorire a caso. Chi ci conosce lo sa.
Dunque di cosa si parla? Semplice. Della determinazione della macrostruttura. E quindi dell’organigramma e del funzionigramma. Del regolamento per la disciplina degli ufficî e dei servizî. Del sistema di valutazione permanente. Della determinazione della dotazione organica e del programma triennale delle assunzioni.
Materie nelle quali i sindacati pretendono sovente di “mettere il becco” per poter cogestire. Complice un sistema delle relazioni sindacali che non merita altro se non di essere mandato in soffitta con il benservito. Perché assurdo. Pletorico. Eccessivo. Ridondante. Invadente ed invasivo.
Per fortuna l’art. 1, comma 1, lett. a), della legge 4.3.2009, n. 15 pone rimedio a quella che noi non esitiamo a definire una vera e propria stortura. Qui “convergere” con il settore privato è un  obbligo morale prima ancóra che una vera e propria necessità indifferibile. Altro che discutere per discutere. Il tempo mica è una variabile dipendente dagli umori individuali. Sicuramente non lo è il tempo organizzativo. Perché esso non dipende dai bisogni dei soggetti, ma dalle necessità dell’organizzazione. Pagata – è sempre il caso di rimarcarlo con vigore – con il prelievo fiscale: dunque dal cittadino-che-paga-le-tasse.
Raddrizzare le gambe storte mediante l’uso di protesi. Ecco il senso della convergenza dell’odontoiatria e dell’ortopedia giuridico-organizzativa delle quali parliamo da tempo.
Ed ora senza indugio, veniamo alle norme. Perché quel che noi sosteniamo è fondato sul diritto vivente. Ossia su precise norme ordinamentali. Delle quali non è certo possibile ignorare l’esistenza.
La prima: l’art. 6 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165. Che enuncia questa norma di cosí stravolgente da costituire l’incipit del florilegio? Eccone il testo: “nelle amministrazioni pubbliche l`organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche sono determinate in funzione delle finalità indicate all`articolo 1, comma 1, previa verifica degli effettivi fabbisogni e previa consultazione delle organizzazioni sindacali rappresentative ai sensi dell`articolo 9”.
Ad essa si accompagna il combinato disposto dei suoi artt. 5, comma 1, 2, comma 1, e  4, comma 1, lett. c). Anche qui rammentare il testo delle disposizioni ordinamentali non fa certo male.
La prima: “le amministrazioni pubbliche assumono ogni determinazione organizzativa al fine di assicurare l`attuazione dei principi di cui all`articolo 2, comma 1, e la rispondenza al pubblico interesse dell`azione amministrativa”.
La seconda: “le amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinano le dotazioni organiche complessive”.
La terza: “gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell`attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: […] la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale”.
Ed ora spazio alla contrattazione collettiva nazionale di comparto. Distinta – al solito – per il personale dell’area dirigenziale e dell’area delle categorie professionali. Scritta con i piedi, come piú volte ricordato.
Per i primi vale l’art. 3, comma 2, lett. f), del C.c.n.l. 23/12/1999, il quale prevede che “1. Il sistema delle relazioni sindacali, nel rispetto dei distinti ruoli e responsabilità degli enti e dei sindacati è definito in modo coerente con l’obiettivo di contemperare l’esigenza di incrementare l’efficacia, l’efficienza, la tempestività e l’economicità dei servizi erogati alla collettività, con l’interesse al riconoscimento della centralità della funzione dirigenziale nella gestione dei processi di innovazione in atto e nel governo degli enti. 2. In coerenza con l’obiettivo di cui al comma 1, è previsto un sistema stabile di relazioni sindacali che si articola nei seguenti modelli relazionali: […]  f)consultazione, nei casi previsti dal presente contratto”.
Per i secondi, il medesimo concetto è evidenziato dall’art. 7, comma 4, del C.c.n.l. 1/4/1999: “[…] La consultazione è altresì effettuata nelle materie in cui essa è prevista dal D.Lgs. 29/93”.
Ed ora la domanda rimasta in sospeso: qual è il quadro ordinamentale che scaturisce dalla normativa citata una volta ricondotta a sistema corrente e consistente?
Primo: la determinazione dell’organigramma e del funzionigramma dell’ente locale conduce all’adozione di misure macro organizzative. L’organizzazione dell’ente locale è servente alla realizzazione del programma di governo della maggioranza eletta. La quale ha diritto di caratterizzare la propria organizzazione come meglio crede. Ciò discende dall’essere l’organizzazione lo strumento per attuare il programma di mandato. Uno strumento fondato sul lavoro operoso dei dipendenti che ne fanno parte. L’organizzazione non è un prius rispetto al programma di mandato. Essa è piuttosto una sua variabile dipendente. Talché: prima il programma di mandato; poi l’organizzazione.
Ed ora la conclusione: la determinazione della macro organizzazione è un fatto del solo datore di lavoro. Dunque: ai sindacati solo una mera informazione preventiva e l’attivazione di una semplice relazione di consultazione ex art. 6, comma 1 del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165. Nulla di piú è loro dovuto. Qui né si contratta, né si concerta.
Nel mondo delle imprese sottolineare una simile eventualità farebbe letteralmente ridere a crepalelle. Nella pubblica amministrazione il riso è bandito. Forse perché qui non alligna il buon senso. Poco conta. Il quadro ordinamentale è questo. Talché bisogna prenderne atto e tirare avanti. Non senza auspicare il soggiungere di venti impetuosi che travolgano una consimile assurdità.
Secondo: la determinazione del regolamento per la disciplina degli ufficî e dei servizî segue le sorti della macro organizzazione. Esso è adottato dalla giunta dell’ente locale ai sensi dell’art. 48, comma 3, del d.lgs. 18.8.2000, n. 267. La sua funzione è di costituire il contenuto dell’autonomia organizzativa di ciascun ente locale. Ecco perché meglio sarebbe denominarlo piú semplicemente “regolamento di organizzazione”.
I suoi contenuti non sono ampî come meglio sarebbe che fosse. In quanto misura normativa del funzionamento dell’organizzazione esso è sottratto a qualunque relazione sindacale di tipo negoziale o anche solo partecipativo. Anche qui non v’è spazio né per la contrattazione di secondo livello, né per la concertazione.
Ciò vale fino a quando la misura organizzativa non è riconducibile ad una delle materie per le quali la contrattazione collettiva nazionale di comparto prevede relazioni piú intense. Ne sono esempî la determinazione dell’orario di servizio e dei criterî generali per la mobilità interna, per i quali è prevista la concertazione. Il che fa letteralmente ridere oltre che far perdere tempo in misura di almeno trenta giorni.
Anche in questo caso ogni commento si spreca. L’unico auspicio è che anche tali ridondanze abbiano vita breve e siano spazzate via perché prive del benché minimo senso.
Terzo: il contenuto del sistema di valutazione permanente segue le sorti del regolamento per la disciplina degli ufficî e dei servizî, del quale è un segmento. In questo caso, la complessità determinata dalla normativa contrattuale è davvero sconcertante. Qui, infatti, si intrecciano relazioni sindacali negoziali e partecipative. Ciò non accade per la dirigenza, per la quale non vi sono relazioni negoziali stricto sensu.
Il contrario vale per il personale delle categorie professionali. Per il quale sono previste la contrattazione e la concertazione. La prima dall’art. 4, comma, 2 lett. b), del C.c.n.l. del 1.4.1999, che la esige per la determinazione dei “criteri generali delle metodologie di valutazione basate su indici e standard di valutazione”. La seconda dall’art. 16, comma 2, lett. d), del c.c.n.l. del 31/1/1999, il quale la impone per i “criteri generali per la metodologia permanente di valutazione di cui all`art. 6 del c.c.n.l. del 31/3/1999”.
Di qui una raccomandazione: quando la consultazione non basta ratione materiae occorre attivare le relazioni sindacali piú intense previste dalle norme della contrattazione collettiva di comparto. Non farlo può avere conseguenze inaspettatamente gravi. Ossia: una bella pronuncia di condanna per condotta antisindacale ex art. 28 della legge 2.5.1970, n. 300 e l’esercizio dei poteri di annullamento d’ufficio degli atti regolamentari comunque adottati perché illegittimi.
Qui è proprio il caso di non aspettare il levarsi di venti impetuosi. All’atteggiamento di attesa passiva è meglio sostituire l’invocazione: chissà che Eolo non si svegli e che l’art. 1, comma 1, lett. a), della legge 4.3.2009, n. 15 non soggiunga con rinvigorito e tempestivo émpito.
Quarto: la dotazione organica è fatto del datore di lavoro e solo suo. La dotazione organica è la misura della necessità ottimale di personale per la realizzazione di un programma di governo ben determinato. Essa è una misura organizzativa in senso stretto. Dunque: nessuna relazione sindacale se non una mera informazione preventiva propedeutica alla consultazione nei termini sopra evidenziati. Eppoi lo afferma expressis verbis proprio l’art. 6, comma 1, del d.lgs. 30.3.2001, n. 165.
È appena il caso di sottolineare che la dotazione organica ha una duplice caratterizzazione: essa índica la consistenza ottimale del personale in relazione a quel determinato programma di governo ed ha valore di autorizzazione all’assunzione in servizio.
Ciò accade quando essa ha una consistenza maggiore del contingente di personale in servizio a tempo indeterminato. Quando essa è di minor entità si ricade nell’ipotesi di sovrannumerarietà ex art. 30 del d.lgs. 30/3/2001 n. 165. Quindi mobilità sul territorio nazionale.
Quinto: il programma triennale delle assunzioni segue le sorti della dotazione organica. Esso non è altro che la sua proiezione dinamica. La sua funzione è di determinare le modalità mediante le quali l’ente locale assumerà personale nel triennio. E ciò al punto che essa costituisce allegato necessario del bilancio di previsione. Dunque anche il programma triennale delle assunzioni è una misura organizzativa.
A qualcuno è sovvenuto che per il personale delle categorie professionali essa sia interessata da una relazione di tipo concertativo, poiché l’art. 8, comma 2, lett. d), del C.c.n.l. del 1.4.1999 prevede tale misura in materia di “andamento dei processi occupazionali”. Una notazione di ordine logico: come possa essere aperto un confronto su qualcosa che sta “andando” è arduo a definirsi. E poi, perché mai il sindacato dovrebbe avere voce in capitolo sulle modalità con cui l’ente locale intende approvvigionarsi di personale? Scegliere se assumere e come farlo sono cosa che riguarda il datore di lavoro e solo lui. Qui i sindacati non devono avere alcuna voce in capitolo.
Ecco quindi una certezza: la norma non fa riferimento alla programmazione triennale di fabbisogno del personale. I bisogni di personale dell’ente locale sono materia a contenuto strettamente organizzativo. Dunque nessuna possibilità di confronto o di discussione con chicchessia. I sindacati si rassegnino: qui essi non c’entrano un’acca.

3.   Conclusioni
Per le misure organizzative non v’è spazio per relazioni sindacali di tipo concertativo e men che meno di contenuto contrattuale. Di ciò è bene rendersi conto. Per non rinunciare ad alcuna prerogativa datoriale. Per non perdere tempo in convocazioni pletoriche ed incontri inutili perché privi del benché minimo costrutto.
Qui occorre avere ben chiaro che l’organizzazione è un fatto del datore di lavoro e solo del datore di lavoro. Il quale vi deve provvedere con la piú ampia autonomia operativa.
Vi devono provvedere gli organi di governo, perché il programma di governo è loro e perché sono loro che devono rendere conto ai cittadini del suo raggiungimento e della sua realizzazione. Vi devono provvedere anche i dirigenti degli enti locali, perché su di loro incombe il dovere di collaborazione ex art. 2096 c.c. e perché essi hanno il cómpito di tradurre il programma di governo in azioni coerenti ed in attuazioni concrete.
A tali annotazioni che riteniamo persuasive e condivisibili si affiancano i principî e le relazioni che si desumono dei contenuti del cosiddetto “federalismo fiscale”. Ecco una ragione in piú per riaffermare l’autonomia della potestà organizzativa e per spazzare definitivamente la complessità delle relazioni sindacali nella pubblica amministrazione sulla quale si è coerentemente impegnato il legislatore proprio con l’art. 1, comma 1, lett. a), della legge 4.3.2009, n. 15.
Su ciò attendiamo l’intervento del legislatore delegato, che auspichiamo rapido ed autenticamente travolgente come un tornado.

 

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