Le recenti sentenze del Consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana (d’ora in avanti, CGA) nn. 762 e 780 del 23 settembre 2008 rappresentano una delle ultime puntate del decorso giurisprudenziale in materia di risarcimento del danno in relazione alla c.d. “pregiudiziale amministrativa”
1 Ultime decisioni in materia
L’approdo cui sembra giungere il Collegio siciliano non sembra dare una soluzione soddisfacente ai problemi della tutela del cittadino leso dall’agire illegittimo della pubblica amministrazione. In particolare, ci si riferisce all’annosa questione circa l’ammissibilità del risarcimento dei danni patrimoniali causati dalla p.a. a prescindere dalla previa impugnazione per annullamento del provvedimento ritenuto illegittimo.
Il tema su cui si è scontrata la dottrina amministrativa da una parte contro quella civilistica dall’altra, sostenitrici rispettivamente l’una della tesi della necessaria precedenza della tutela demolitoria, l’altra di quella dell’indipendenza dell’azione risarcitoria, sembrava trovare una pacificazione tra i vari indirizzi giurisprudenziali e dottrinari nel superamento della tesi della pregiudizialità, consacrata a partire dalle ben note ordinanze della Cass., ss.uu., nn. 13659 e 13660 del 13 giugno 2006.
Sennonché, l’autonoma esperibilità dell’azione risarcitoria da lesione di interessi legittimi ha aperto una nuova falla nel sistema dell’effettiva tutelabilità delle posizioni private lese da provvedimenti illegittimi.
Il problema che oggi si pone all’interprete è quello relativo al computo dei termini prescrizionali ex art. 2947 c.c. e all’individuazione del dies a quo dal quale farli decorrere, nonché quello della effettiva reclamabilità di un risarcimento dovuto a lesione di interessi legittimi quando non sia stata accertata l’illegittimità dell’atto amministrativo presupposto. Oggetto della presente disamina sono le decisioni operate dal CGA di scegliere come suddetto dies il momento della verificazione effettiva dell’evento dannoso. In entrambi i casi, i collegi giudicanti hanno statuito in modo abbastanza particolare e, forse, contraddittorio con il predetto superamento della necessaria pregiudizialità amministrativa.
Nella pronuncia n. 780, in cui il privato chiedeva il risarcimento dei danni subiti giovandosi di un altrui giudicato d’annullamento, si giungeva sostanzialmente a frustrare le relative pretese a causa della mancata tempestiva attivazione del ricorrente, che ricadeva perciò nella fattispecie dell’art. 1227 c.c. Addirittura, tale biasimo civilistico veniva motivato con la mancata impugnazione autonoma della graduatoria concorsuale oggetto della domanda risarcitoria del privato, il quale si era invece avvalso del provvedimento di autotutela della p.a. in conformità al giudicato di annullamento ottenuto da altro concorrente. Nella simile decisione n. 762, relativa alla particolare situazione di un ricorso per annullamento presentato prima dell’uscita della sentenza n. 500/1999, il CGA, nel giudizio di appello promosso dalla p.a. e conclusosi nel 2008, ha statuito l’irrisarcibilità del danno patito dalla ricorrente in virtù del fatto che i termini prescrizionali dell’azione risarcitoria devono decorrere dal momento verificativo del fatto lesivo. Tale ultima sentenza mette in luce chiaramente lo stato di totale incertezza vigente al momento su questo tema. Quindi, se nel primo caso si è criticato il mancato esperimento, per negligenza, delle opportune tutele giurisdizionali al momento in cui si è verificato il danno, nel secondo si potrebbe profilare addirittura un caso di denegata giustizia. è proprio il problema della effettività della tutela giurisdizionale il tema che emerge come punto dolente delle sentenze in esame: addirittura, nella decisione n. 780, il Collegio siciliano, riportandosi a quanto stabilito dalle sezioni unite della Cassazione nella sentenza n. 9040 del 2008, ha ritenuto superato il problema della pregiudizialità amministrativa riducendo la questione della tutela degli interessi legittimi alla sola problematica del decorso dei termini processuali di presentazione della domanda risarcitoria, ritenendo altresì negligente il contegno del privato ex art. 1227 c.c. perché egli non si era attivato in alcun modo per porre termine al suo pregiudizio. Ma il richiamo alla sentenza della Cassazione offre lo spunto per sottolineare il sostanziale fallimento della ratio del d.lgs. 80/1998 e l. 205/2000.
Tali provvedimenti legislativi intendevano fornire una maggiore tutela al cittadino che, in passato, si trovava a patire l’illegittimità amministrativa senza poter accedere ad alcuna tutela patrimoniale. In quest’ottica, il superamento della pregiudiziale doveva consistere in una più ampia opportunità di adire le vie giudiziali. Emblematico come rovesciamento di tale indirizzo sembra essere quello sancito dalla sopra citata sentenza della Cassazione. Quest’ultima, ribadendo quale punto di arrivo dell’evoluzione giurisprudenziale il superamento della pregiudizialità amministrativa e pertanto il radicamento della tutela risarcitoria nella verificazione del danno piuttosto che nel giudicato amministrativo d’annullamento, ha così statuito, nei confronti di una società privata che aveva, prima della sentenza 500/1999, adito la giustizia amministrativa per l’annullamento degli atti della procedura espropriativa, e solo successivamente aveva richiesto il conseguente risarcimento al giudice ordinario in data successiva alla 500/1999; giudicato amministrativo, seppur inutile ai fini risarcitori in quanto, a seguito del verificarsi del danno, avrebbe potuto essere adito direttamente il giudice ordinario, doveva sortire comunque l’effetto utile di interrompere la prescrizione quinquennale del diritto. Una simile pronuncia della Suprema Corte ci sembra certificare uno stato patologico dell’attuale tutela della lesione di interessi legittimi, poiché, sostanzialmente, si dice al privato che la tutela risarcitoria è demandata al giudice ordinario; però, se non ci si vuole pregiudicare la possibilità di essere risarciti, è comunque opportuno attivarsi anche dinanzi al giudice amministativo al fine solamente demolitorio, per sortire l’effetto utile dell’interruzione della prescrizione del diritto al risarcimento, così come consacrato nella sentenza n. 77 del 12 marzo 2007 della Corte Costituzionale in materia di traslatio judicii. Ciò sostanzialmente equivale a dire che il privato, per tutelarsi al meglio delle proprie possibilità, deve comunque seguire entrambe le vie, ammettendosi così, se non un ritorno di fatto alla pregiudiziale amministrativa, comunque una situazione di appesantimento in termini temporali, processuali ed economici della posizione della parte lesa dalla p.a.
Di fronte a tali laconiche considerazioni, come uscire dall’impasse giurisprudenziale?
2. L’ineliminabilità definitiva della pregiudiziale amministrativa
La soluzione si prospetta differente a seconda se il danno derivi da un atto amministrativo ritenuto illegittimo, o da un comportamento della p.a. non sorretto da un legittimo esercizio del potere. Nel caso di danno conseguente ad un provvedimento ritenuto illegittimo, non riteniamo potersi prescindere dalla preliminare impugnazione per annullamento dell’atto stesso. Il danno patito dal privato, infatti, si configura ingiusto – e dà quindi luogo al risarcimento del danno ex art. 2043 c.c. – solamente se l’esercizio del potere risulta, ovviamente in sede giurisdizionale, viziato: altrimenti la lesione intervenuta si configura sì dannosa, ma legittima, e dunque irrisarcibile.
Ciò è tanto più vero, ad esempio, nel caso di annullamento di atti del procedimento espropriativo illegittimi: la tutela demolitoria intervenuta darebbe, così, titolo per chiedere il risarcimento del danno ingiusto subìto. Ciò, in virtù della presunzione di legittimità dell’atto amministrativo, per cui il diritto al risarcimento deriverebbe da una pronuncia giurisdizionale del G.A; in caso contrario, esso permarrebbe nella disponibilità della p.a., potendosi chiedere solo in caso di annullamento d’ufficio del provvedimento medesimo (2).
Questa visione da ultimo prospettata, suggerita seppur in maniera troppo velata dall’Adunanza Plenaria n. 12/2007 (3), appare la più plausibile rispetto alle situazioni in cui il privato si ritenga leso da un atto perfettamente legittimo ed efficace.
Diverso e più coerente con quanto affermato dalla Cassazione nonché dal Consiglio di Stato (4), è invece la situazione relativa ai casi qualificabili come “comportamenti” illegittimi della p.a. Prendendo, ad esempio, il caso della perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, cui possono conseguire i noti casi delle occupazioni acquisitive, il venir meno dell’atto amministrativo illegittimo eliminerebbe, di conseguenza, la necessità di un preventivo passaggio dalla giurisdizione amministrativa; in tali casi, sarebbe probabilmente agevole la soluzione in favore della giurisdizione del giudice ordinario e la pacifica sussistenza di un danno ingiusto perfettamente risarcibile.
3. Il superamento limitato della pregiudiziale amministrativa come meccanismo di effettività della tutela giurisdizionale
Di fronte a tale bipartizione di fondo, si prospetta un’esigenza di razionalizzazione della tematica della tutela risarcitoria degli interessi legittimi. Di fatto, l’apodittica affermazione del superamento in ogni caso della pregiudiziale, ha condotto ai noti eccessi delle sentenze del CGA nn. 762 e 780 del 2008, in cui si frustrano le legittime richieste risarcitorie dei privati in virtù della decorrenza dei termini prescrizionali dal momento della verificazione del danno e, congiuntamente, si denuncia la intempestiva attivazione delle tutele giurisdizionali da parte di essi. Né tantomeno è possibile indugiare sulla laconica posizione della Cassazione, che certifica uno stato patologico della materia; appare opportuno, pertanto, procedere ad una nuova configurazione della pregiudiziale amministrativa, come spunto per una maggiore effettività della tutela giurisdizionale del privato.
Il tanto osannato superamento della pregiudiziale amministrativa dovrebbe essere, infatti, circoscritto ad un campo applicativo ben definito, ossia a quei casi in cui tale ricostruzione risulti funzionale ad una maggior tutela nelle situazioni private lese. A tale riguardo, lampante sembra essere la eccezionale utilità di abbandonare la pregiudizialità nel caso prima citato della perdita di efficacia, per decorrenza dei termini, della dichiarazione di pubblica utilità, offrendo al privato maggiori prospettive in termini risarcitori.
Nei casi, invece, dove sussiste un atto amministrativo legittimo ed efficace, ragioni di ordine logico-giuridico inducono a ritenere che, in mancanza di una qualsivoglia presa di posizione della p.a. in autotutela o, in alternativa, del G.A. in termini di annullamento per vizi di legittimità, non possa motivarsi in alcun modo la sussistenza di un diritto al risarcimento, trovando ciò fondamento anche nell’attuale assetto della giurisdizione amministrativa così come disegnato dal d.lgs. 80/1998 e dalla l. 205/2000. Tali disposizioni, affidando alla giurisdizione generale del giudice amministrativo il contenzioso sul risarcimento dei diritti patrimoniali consequenziali, impone come conseguenza logica il fatto che a tutt’oggi il processo amministrativo sia innanzitutto una sede di accertamento della legittimità dell’agire pubblico amministrativo. Pertanto, essendo la tutela risarcitoria legata ai danni ingiusti provocati dalla p.a. al cittadino, occorrerà, da parte del privato, innanzitutto evidenziare preventivamente quali siano i motivi di ingiustizia del danno, essendo essi stessi legati indissolubilmente ai motivi di illegittimità dell’atto ritenuto lesivo. Fatti salvi gli auspici evolutivi sinora rappresentati, è nodimeno da constatare che la partita in tema di pregiudiziale amministrativa appare ancora ben lungi da una definitiva conclusione. A tale riguardo, i recenti moti d’orgoglio dei giudici amministrativi (5), a favore della preventiva impugnazione dell’atto amministrativo ritenuto illegittimo, fanno emergere ancora preoccupanti oscillazioni in merito, ad esempio, a situazioni quali la perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, in cui sarebbe, ormai, opportuno riconoscere la giurisdizione del giudice ordinario al fine di ripristinare una qualche certezza, in capo al privato, circa i rimedi concretamente esperibili in relazione ai pregiudizi patrimoniali cagionati dai comportamenti della p.a.
Note
(1) Per un più recente seguito giurisprudenziale, vedi: ss.uu. 31.10.2006, n. 23339; 7.2.2007, n. 2688; 28.2.2007, n. 4632; 2.4.2007, n. 8210; 19.4.2007, n. 9322; 14.4.2008, n. 9734.
(2) v. Cons Stato, ad. plen., 22 ottobre 2007, n. 12.
(3) C.E. Gallo, L’Adunanza Plenaria conferma la pregiudizialità amministrativa, Urb. e app., n. 3, 2008, p. 339; E. M. Barbieri, Qualche motivo a favore della pregiudizialità della tutela demolitoria rispetto alla tutela risarcitoria degli interessi legittimi, Dir. proc. amm., 2003, p. 471 e ss.
(4) Cfr. ss.uu. 7.2.2007, n. 2688; 8.4.2008, n. 9040; 12.9.2008, n. 23561; ad. plen. 30.7.2007, n. 9.
(5) Cfr. T.a.r. Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 12.5.2008, n. 248; T.a.r. Campania, sez. V, 29.10.2008, n. 18879.
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