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23/11/2017 18:00
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I più frequenti errori nel conferimento di incarichi a esterni

C. Dell`Erba (www.ilpersonale.it 2/3/2009) - Normativa

Le Pubbliche Amministrazioni continuano a commettere numerosi errori nei conferimenti di incarichi a soggetti esterni, il che determina molto spesso la condanna di amministratori e dirigenti. Non si tiene sovente conto della scelta legislativa, sviluppatasi in particolare a partire dall’anno 2004, di restringere pesantemente il numero e la spesa che le PA possono sostenere per la utilizzazione di soggetti esterni. Tale disciplina non assume per gli enti locali il tratto di un rigido tetto alla spesa, essendo stata dalla Corte Costituzionale bocciata questa norma, contenuta nel DL n. 168/2004 (cd tagliaspese) in quanto lesiva della loro autonomia costituzionalmente garantita, ma ciò non toglie che anche agli enti locali si applicano le restrittive regole dettate dalla normativa, in particolare dal DLgs n. 165/2001, articolo 7, comma 6, per come da ultimo modificato dal DL n. 112/2008. Ricordiamo che questa norma assume il tratto della disciplina di carattere generale a cui fare riferimento come norma base. Ed ancora si devono ricordare i vincoli dettati dalle leggi finanziarie 2008 (in particolare per l’obbligo di pubblicità, per la preventiva programmazione da parte degli organi politici e per la fissazione di un tetto di spesa) e del 2005 (obbligo di comunicazione alla Corte dei Conti nel caso di importo superiore a 5000 euro). Ricordiamo inoltre le specifiche limitazioni che sono di fatto previste per le collaborazioni coordinate e continuative, attraverso la comprensione degli oneri nell’ambito delle spese per il personale, per il divieto di ricorrervi da parte degli enti che non hanno rispettato il patto di stabilità e per il divieto di utilizzazione come se fossero lavoratori subordinati, nonché per il divieto di assegnare a tali soggetti compiti ordinari).
La recente “Relazione finale sulla indagine della Corte dei Conti del Veneto sul conferimento di incarichi a soggetti esterni nel quadriennio 2005-2008, esercizio 2005” approvata lo scorso 12 febbraio 2009 riassume le anomalie che più frequentemente sono presenti nelle scelte degli enti locali nel conferimento di incarichi a soggetti esterni. Altri spunti li traiamo dai consolidati orientamenti interpretativi della giurisprudenza della Corte dei Conti, da ultimo si veda la sezione giurisdizionale del Trentino Alto Adige con la sentenza n. 6 dello scorso 19 febbraio.

L’INTERVENTO DEGLI ORGANI POLITICI
E’ da ritenere illegittimo l’intervento degli organi politici nel procedimento di conferimento degli incarichi a soggetti esterni. Tali forme di illegittimo intervento si concretizzano il più delle volte nelle seguenti modalità: “in alcuni casi essi individuano direttamente il professionista, in altri casi autorizzano il dirigente responsabile ad affidare l’incarico ad un determinato professionista, in altri ancora approvano l’affidamento già effettuato, in limitati casi emanano atti di indirizzo nei confronti del dirigente ad avvalersi di consulenze esterne (assumendo le connotazioni di vere e proprie autorizzazioni), in altri ancora sono destinatari di semplici comunicazioni/segnalazioni”. Siamo in presenza di un florilegio di anomalie che violano il principio della distinzione dei compiti tra le competenze spettanti ai dirigenti e quelle spettanti agli organi di governo, competenze queste ultime che possono essere sintetizzate nella attribuzione di poteri di indirizzo e controllo politico amministrativo. In altri termini, la presenza di un elevato grado di discrezionalità non determina il trasferimento della competenza dal dirigente all’organo politico. Occorre infine ricordare che espressamente, da ultimo, le norme della legge finanziaria 2008 evidenziano che la violazione delle prescrizioni in essa contenute determina il maturare di responsabilità disciplinare, cioè di una sanzione in cui possono incorrere unicamente i dipendenti ed i dirigenti.

LE MOTIVAZIONI
Molto frequentemente i provvedimenti di conferimento degli incarichi di collaborazione, consulenza, studio, ricerca e, più in genere, di tutti quelli conferiti a soggetti esterni, non sono adeguatamente motivati. In primo luogo, non viene spiegata la assenza di professionalità all’interno dell’ente, nella forma della impossibilità cd soggettiva o oggettiva. Il che invece richiede una spiegazione circostanziata, in particolare per dimostrare “una preesistente situazione di carenza di organico - sia dal punto di vista quantitativo sia, soprattutto, per l’insussistenza di personale dotato di idonea formazione specialistica e/o l’assoluta eccezionalità e peculiarità dell`attività richiesta al professionista ovvero la  complessità e straordinarietà delle esigenze da soddisfare o dei problemi da risolvere anche sotto il profilo, non meno pregnante, dell`urgenza e inderogabilità dell`attività da svolgere”.  Mentre invece molto spesso “nell’atto di conferimento si attesta la presenza di personale dotato di adeguata professionalità ma che lo stesso è oberato nello svolgimento di compiti di istituto. Tale motivazione non si ritiene sufficiente al fine della dimostrazione del presupposto”. Molto spesso si deve, in altri termini, parlare di motivazioni “laconiche” e/o del tutto insufficienti.

LA REGOLAMENTAZIONE
Viene in misura assai frequente evidenziata “l’estrema confusione in tema di competenze, generata dalla formulazione degli statuti o dei regolamenti”. La normativa, in particolare l’articolo 7, commi 6 e seguenti, del DLgs n. 165/2001 impone che le amministrazioni si diano un regolamento e la legge finanziaria 2008 stabilisce che il conferimento di incarichi in violazione di tali disposizioni determina l’insorgere di responsabilità amministrativa e disciplinare. Non tutte le amministrazioni si sono dotati di tali strumenti e molto spesso quelli adottati dagli enti si prestano a censure di illegittimità, in particolare per la violazione del principio della selezione comparativa e della pubblicità, il che si realizza soprattutto escludendo alcune categorie di atti dalla necessità di rispettare queste previsioni (ad esempio per l’importo ridotto e/o per ragioni di specifica urgenza).

IL COMPENSO
Un altro frequente errore riguarda la fissazione del compenso, che molto spesso non risulta essere adeguatamente motivato. In particolare, “la proporzionalità del compenso all’utilità conseguita dall’amministrazione talvolta assume il valore di mera petizione di principio, talaltra non è assolutamente attestata dagli organi di revisione o, ancora, appare implicitamente accertata a seguito dell’accettazione dell’offerta del professionista”. In altri termini, molto spesso le amministrazioni non motivano adeguatamente la scelta del compenso e non danno conto di come esso risulti adeguato rispetto all’incarico conferito.

LA SELEZIONE
Viene evidenziato “il riscontro di un generalizzato ricorso ad affidamenti fiduciari anche per prestazioni di elevato importo impone un forte richiamo agli enti interessati verso l’adozione di procedure comparative”. Si violano cioè, oltre che un principio di carattere generale, le indicazioni specifiche dettate dal DLgs n. 165/2001 che impongono a tutte le amministrazioni di darsi uno specifico regolamento e che esso debba contenere necessariamente le modalità di valutazione comparativa.

IL PROGETTO
A partire soprattutto dalle modifiche introdotte al testo dell’articolo 7 comma 6 del DLgs n. 165/2001 dal DL 223/2006, è necessario che le motivazioni per il conferimento di incarichi a soggetti esterni non siano generiche, ma che l’attività abbia un oggetto specifico e che esso sia diverso dalle normali incombenze di ufficio. Ed infatti le norme ci dicono della necessità di un progetto e/o di un obiettivo e/o di un programma e/o di una sua fase. In altri termini, deve risultare come necessario il collegamento ad una specifica attività e come essa si debba significativamente differenziare rispetto alle normali attività di istituto.

IL FINANZIAMENTO

Altra frequente anomalia riguarda infine “le modalità di finanziamento della spesa hanno travalicato, in alcuni sporadici casi, la regolarità contabile: la spesa è stata impegnata nell’anno 2005, con imputazione ad esercizi precedenti, il che potrebbe essere un sintomo rivelatore di impegni di spesa assunti in violazione dell’art. 183 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali”.

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