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25/11/2017 10:46
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La conferenza di servizi nel procedimento di bonifica: quale la vera natura?

M. Busà (Approfondimento 10/12/2008) - Documento senza titolo

1.Premessa   

All’interno della procedura di bonifica dei siti inquinati di cui all’art. 242, D.Lgs. 152/2006 e s.m.i., trova spazio, come del resto già avveniva nel vigore del precedente assetto normativo, la previsione della indizione, in tre successive fasi procedurali, di una Conferenza di servizi in ordine all’approvazione del piano di caratterizzazione predisposto dall’operatore (che potrà essere il responsabile dell’inquinamento, ovvero, se quest’ultimo non viene individuato, la pubblica amministrazione o il proprietario incolpevole), del documento dell’analisi del rischio sito specifica effettuata sulla base delle risultanze della caratterizzazione, nonché del progetto di bonifica.

Da un attento esame della disposizione in parola, peraltro, sembrerebbe doversi rilevare ed attribuire una differente natura – istruttoria o decisoria - alla Conferenza, a seconda della fase in cui tale istituto di semplificazione dell’azione amministrativa viene in rilievo, con ogni conseguente effetto (distinto, ovviamente, nelle due diverse ipotesi).
In particolare, i commi 3 e 7 dell’art. 242, relativi alla Conferenza avente ad oggetto il piano di caratterizzazione e il progetto di bonifica, sembrerebbero qualificare l’istituto in parola come meramente istruttorio e funzionale alla successiva approvazione che pertanto avverrebbe al di fuori del modulo procedimentale di Conferenza.

A differenti conclusioni interpretative sulla natura dell’istituto sembrerebbe al contrario doversi pervenire per quanto concerne la Conferenza indetta ai sensi dei commi 4 e 5 dell’art. 242 per l’approvazione del documento di analisi del rischio, nonché per la Conferenza di Servizi indetta ai sensi dell’art. 252 per l’approvazione del progetto di bonifica di siti inquinati di interesse nazionale, che pertanto dovrebbe essere qualificata “decisoria”.
Occorre perciò soffermarsi sull’istituto (che anche senza richiami espliciti, impone un confronto con le regole generali della L. n. 241/90, intesa quest’ultima come legge residuale applicabile ove non sia prevista una specifica disciplina: così ex multis, Cass. Civ., Sez. I, 28 marzo 2006, n. 7009; Cons. Stato, Sez. V, 8 settembre 2003, n. 5034) per individuarne, anche alla luce della giurisprudenza, i punti di maggiore interesse pratico per gli operatori e gli interpreti.

2. La conferenza di servizi ex art. 242, D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. per la generalità dei casi di siti inquinati

Per quanto concerne la Conferenza di approvazione del progetto di bonifica, è dato rilevare in via preliminare che hanno titolo a partecipare in forma collaborativa (in senso lato, senza diritto di voto) alla Conferenza – oltre ai soggetti pubblici coinvolti – sia il responsabile dell’inquinamento sia il proprietario incolpevole, in quanto quest’ultimo potrebbe subire le conseguenze economiche derivanti dalla prevista bonifica (es. l’onere reale di cui supra par. 2), nonché avere interesse anche alle modalità con cui si stabilisca di effettuare la bonifica (cfr. in tal senso, ex multis, TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254, nonché Cons. Stato, IV, 5 settembre 2005, n. 4525).
In secondo luogo, si deve ritenere, in analogia con quanto previsto in tema di localizzazione degli interventi di smaltimento (art. 208, commi 3-6, D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.), che tale conferenza abbia – come detto - natura istruttoria, senza perciò applicazione delle regole sul superamento del dissenso (vedi Consiglio di Stato, sez. VI, 14 aprile 2004, n. 3505) previste ordinariamente dalla L. n. 241/90, in quanto la decisione finale, anche in presenza di dissensi (rectius, pareri non favorevoli), sembra comunque essere di competenza della sola Regione.
Quanto agli effetti di tale ultima decisione (adottata in ogni caso sulla scorta dei lavori di conferenza di cui occorre dare contezza in sede di motivazione), essi sono gli stessi di ogni procedura concertata: vale a dire, la determinazione finale della Regione sostituisce ogni autorizzazione, concessione, intesa, nulla-osta, etc, semprechè tutti gli interessi coinvolti abbiano avuto l’istruttoria richiesta (es. in zone soggette a vincolo idrogeologico, se ne siano considerati gli effetti).

2.1 Diverso discorso deve farsi per quanto concerne la conferenza indetta ai fini dell’approvazione del documento di analisi del rischio.

Tale tipologia di conferenza, in particolare, si rinviene, come detto, nell’art. 242, commi 4 e 5, e presuppone un’istruttoria svolta in contraddittorio del responsabile dell’inquinamento (sempre naturalmente che tale soggetto sia individuato) in vista dell’approvazione del documento contenente i risultati dell’analisi entro 60 giorni dalla presentazione del documento stesso alla Regione da parte del soggetto responsabile (ove sussistente).
Poiché, come si è visto, il soggetto responsabile potrebbe non essere rinvenuto, e poiché la procedura di bonifica in tutti i suoi aspetti (ivi incluso quello di cui si discute) può essere attivata d’ufficio dall’autorità pubblica (Comune o, in sua vece, Regione), ci si domanda se in tale ultima ipotesi occorra comunque svolgere la conferenza per l’approvazione di un documento per l’analisi del rischio. L’esegesi della ratio legis, invero, mostra la necessità di tale fase anche qualora l’effettuazione delle operazioni di bonifica fosse in capo (art. 250) ai soggetti pubblici, che dovranno farsi carico, pertanto, anche di tale adempimento.

Quello che può evidenziarsi, sotto il profilo procedurale, è la natura “decisoria” che sembrerebbe assumere tale tipologia di conferenza che sfocia in una “delibera di adozione” (da parte della Conferenza) del documento dell’analisi anche a maggioranza, previa “adeguata e analitica motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti “ (così, art. 242, comma 4, ultimo inciso).
Su tale prospettiva, invero non aderente alla visione che ha l’ordinamento della Conferenza di Servizi (ritenuta pur sempre modulo procedimentale e non organo o collegio in senso stretto), sarebbe opportuno l’intervento del legislatore o della giurisprudenza. Al momento, sarebbe bene non differenziare tale ipotesi dalla precedente e perciò “trasfondere” la determinazione della Conferenza in un atto della Regione.

In ogni caso, come già evidenziato, una volta intervenuta la “decisione” di conferenza, può essere prescritto un programma di monitoraggio che dovrà essere inviato alla Provincia e alla Regione interessate per l’approvazione (ma solo di detto programma) da parte  Regione, sentita la Provincia, entro 30 giorni (salvo termine per integrazioni) dalla ricezione del programma.
Dell’esito del monitoraggio dovrà essere fatta comunicazione o data contezza mediante una relazione tecnica riassuntiva.

3. La conferenza di servizi ex art. 252, D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. per i siti inquinati di interesse nazionale

Come noto, l’articolo 252, comma 4 del Testo Unico Ambientale, regolamenta l’approvazione dei progetti di bonifica di quei siti che, sulla scorta dei criteri e secondo le modalità di cui ai commi 1, 2 e 3 del medesimo articolo, vengono individuati e definiti di interesse nazionale e che, pertanto, determinano l’imputabilità a livello statale della competenza all’approvazione del progetto.
L’articolo in esame riprende nella sostanza le previgenti previsioni di cui agli artt. 17, comma 14, D.lgs. 22/97 e s.m.i. e 15, D.M. 471/99, e tuttavia apporta nella materia talune significative modifiche rispetto al passato.
In prima battuta, ciò che viene maggiormente in rilievo è il diverso ruolo che è stato attribuito nella procedura de qua alle Regioni interessate, in quanto, mentre in precedenza era previsto che l’amministrazione statale pervenisse all’approvazione del progetto solo a seguito del raggiungimento di un’intesa con la Regione territorialmente competente, oggi costituisce una mera facoltà per lo Stato l’avvalersi, ai fini della decisione, del parere di determinati soggetti tra i quali, assieme all’APAT – oggi ISPRA - , l’ARPA territorialmente competente e l’Istituto Superiore di Sanità (ISS), figura anche la Regione interessata dagli interventi di decontaminazione. Il minore spazio di intervento oggi riservato all’ente territoriale, in ogni caso “non impinge sulla possibilità per la Regione di continuare ad essere partecipe nei procedimenti di bonifica dei siti da bonificare di interesse nazionale”(in tal senso, TAR. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 28 gennaio 2008, n. 90).

In secondo luogo, la nuova disposizione non prevede più che il progetto di bonifica venga approvato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM) di concerto con i Ministri dell’industria, del commercio e dell’artigianato e della sanità (oggi rispettivamente Ministero dello Sviluppo Economico e Ministero del Lavoro, della Salute), bensì si limita a statuire che ciò avvenga previo rilascio di un semplice parere (che dal tenore della norma sembrerebbe rivestire carattere obbligatorio ma non vincolante) da parte del Ministero dello Sviluppo Economico. Rispetto alla previgente normativa, inoltre, è stato espunto il riferimento al Ministero della Sanità (oggi, come detto, Ministero della Salute), il che, peraltro, ad avviso di chi scrive va ascritto a semplice dimenticanza del legislatore delegato, atteso che la copertura a livello costituzionale del bene salute rende comunque necessaria all’interno della procedura de qua la previa consultazione del dicastero in parola ai fini dell’emanazione del provvedimento approvativo.
Per quanto qui d’interesse, deve però porsi maggiore attenzione su un ulteriore aspetto della disposizione in esame. Se in precedenza, infatti, espressamente si disponeva che il Ministero dell’Ambiente “approva il progetto”, oggi la norma di cui all’art. 252, comma 4 si limita a rinviare alla procedura di cui all’art. 242, specificando sic et simpliciter che la stessa “è attribuita alla Competenza del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare”.

In base alla formulazione della precedente norma, pertanto, non sembrava potersi dubitare (salvo quanto si esporrà più avanti nel testo) della natura istruttoria della Conferenza. Oggi il riferimento espresso all’approvazione del progetto da parte del Ministero è stato espunto dal testo dell’art. 252, e tuttavia l’interprete potrebbe comunque giungere alla medesima conclusione circa la natura istruttoria della Conferenza in virtù del rinvio operato dalla norma alla procedura di cui all’art. 242 in cui, come poc’anzi rilevato, spetta all’Amministrazione procedente il compito di approvare il progetto di bonifica sulla base di quanto acquisito in sede di Conferenza ma al di fuori della stessa.

Quanto appena esposto non sembrerebbe tuttavia essere la tesi sostenuta in giurisprudenza, in quanto è dato rinvenire nelle pronunce relative all’ iter  approvativo di progetti di bonifica di siti di interesse nazionale la qualificazione come “decisoria” in ordine alla Conferenza di Servizi indetta dal Ministero dell’Ambiente. In particolare, pur se in riferimento a fattispecie ricadenti nel precedente sistema legislativo, è utile rinviare in tal senso a Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 giugno 2008, n. 3016 in cui, peraltro, pur affermando la natura decisoria della Conferenza in esame, il collegio precisa che ”in tale iter la conferenza….costituisce un mero passaggio procedimentale, in funzione servente del provvedimento finale, da cui solo scaturiscono gli effetti giuridici autonomi, in conformità, peraltro, al modello di cui alla legge 241/90”.
Egualmente, la natura decisoria della Conferenza de qua viene affermata anche in ordine alla nuova disciplina di cui all’art. 252 (così, si vedano, ex multis, TAR Sardegna, Sez. II, 12 febbraio 2008, n. 166, nonché TAR Veneto, Sez. III, 22/10/2008 n. 3252).
Siffatta interpretazione delle norme operata dal diritto vivente, se da un lato potrebbe ritenersi confliggente con l’interpretazione sopra riportata del dettato della disposizione di cui all’art. 242, dall’altro lato, limitatamente peraltro ai casi di bonifica di siti di interesse nazionale, potrebbe forse trovare riscontro normativo nella previsione di cui al comma 8 dell’art. 252 (che riprende quanto già previsto al comma 4-bis dell’art. 15, D.M. 471/99), in cui si stabilisce che il Ministero, per motivi di urgenza, può autorizzare in via provvisoria l’avvio degli interventi di decontaminazione secondo il progetto “valutato positivamente dalla Conferenza di servizi”. Con il che, sembrerebbe potersi concludere che già in sede di Conferenza il progetto di bonifica abbia ottenuto l’approvazione sostanziale, che andrà poi a confluire nel provvedimento finale dell’Autorità procedente (cfr. in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, n. 3016/2008, cit.).
Una disposizione del medesimo tenore non si riscontra all’interno dell’art. 242 (se non in riferimento alla Conferenza di Servizi relativa all’analisi del rischio), ragion per cui resterebbe confermata la natura istruttoria dell’istituto per quanto concerne l’approvazione di progetti di bonifica di siti non di interesse nazionale.

4. Conclusioni

Risulta pertanto evidente che, soprattutto alla luce delle regole generali in materia di Conferenza di Servizi contenute nella Legge n. 241/90 (in ispecie quelle relative al superamento del dissenso), non è questione di poco momento attribuire una natura decisoria ovvero istruttoria alla Conferenza, in quanto si viene ad incidere in termini differenti sull’autonomia decisionale dell’amministrazione procedente in ordine all’approvazione del progetto di bonifica.

In tal senso, aderendo alla tesi della giurisprudenza amministrativa, lo Stato resterebbe maggiormente vincolato nelle proprie valutazioni in materia di bonifica dalle manifestazioni di volontà degli altri soggetti interessati e convocati in Conferenza, più di quanto, al contrario, non lo siano le Regioni per l’approvazione dei progetti di loro competenza. Ciò potrebbe forse trovare una giustificazione nel fatto che il maggior impatto ambientale derivante dai fenomeni di inquinamento pregresso e diffuso verificatisi sui siti di interesse nazionale, rende necessaria, rispetto alla valutazione di casi più isolati di contaminazione, una ponderazione ancora più attenta e  “integrata” (ossia, che tenga conto di tutti gli interessi coinvolti) degli interventi di decontaminazione da attuare.

Resta fermo in ogni caso che, interpretando estensivamente il dettato normativo – che come detto, sembrerebbe affermare la natura meramente istruttoria della Conferenza indetta dalle Regioni ai sensi dell’art. 242, comma 7 -,  per le medesime ragioni potrebbe comunque giungersi a identificare come decisoria anche la Conferenza di competenza dell’ente territoriale.

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