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Manuale di gestione e di conservazione dei documenti e del corretto funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo informatico

A. Capalbo (La Gazzetta degli Enti Locali 26/2/2009) - Maggioli Editore

Nel quadro complessivo della semplificazione delle procedure adottate dalla pubblica amministrazione, si è avviato un percorso di rinnovamento di tutti i processi di lavoro, in modo da poter attuare i principi della riforma. Tra i processi di cambiamento delle amministrazioni riconosciamo sicuramente quelli relativi alla gestione informatica dei documenti.
Ebbene con decorrenza dal 1° gennaio 2004, le pubbliche amministrazioni sono state chiamate a realizzare o a revisionare i sistemi informativi automatizzati finalizzati alla gestione del protocollo informatico e dei procedimenti amministrativi in conformità del testo unico della documentazione amministrativa, introdotto con il d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (art. 50, comma 3) e del codice in materia di protezione dei dati personali di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. Successivamente con il codice dell’amministrazione digitale approvato con decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, si riafferma il principio della gestione informatica dei documenti che consiste nell`insieme delle attività finalizzate alla registrazione e segnatura di protocollo, nonché alla classificazione, organizzazione, assegnazione, reperimento e conservazione dei documenti amministrativi formati o acquisiti dalle amministrazioni, nell`ambito del sistema di classificazione d`archivio adottato, effettuate mediante sistemi informatici.
Le operazioni di classificazione, insieme a quelle di registrazione e di segnatura del protocollo, sono operazioni minime, necessarie e sufficienti per la tenuta del sistema di gestione dei documenti. Il manuale di gestione che si propone (1) è stato redatto secondo il dettato normativo di cui all’art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 31 ottobre 2000, introdotto, appunto, per descrivere il sistema di gestione e di conservazione dei documenti e per fornire le istruzioni per il corretto funzionamento del servizio relativo al protocollo informatico, nonché alla stregua delle disposizioni integrative del codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.
Come è noto, per ogni documento ricevuto o spedito dalle pubbliche amministrazioni si effettua l’attività di registrazione di protocollo, che contiene le seguenti minime informazioni:

  1. numero di protocollo del documento generato automaticamente dal sistema e registrato in forma non modificabile;
  2. data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente dal sistema e registrata in forma non modificabile;
  3. l’identificazione in forma sintetica dell’amministrazione o dell’area organizzativa omogenea  individuata nel proprio ordinamento, al fine di assicurare criteri uniformi di classificazione e archiviazione, nonché di comunicazione tra più aree;
  4. mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatari per i documenti spediti, registrati in forma non modificabile;
  5. oggetto del documento, registrato in forma non modificabile;
  6. data e protocollo del documento ricevuto, se disponibili;
  7. l`impronta del documento informatico, se trasmesso per via telematica, costituita dalla sequenza di simboli binari in grado di identificarne univocamente il contenuto, registrata in forma non modificabile.

Si rende così necessario procedere all’istituzione di un registro giornaliero informatico di protocollo, unico ed immodificabile, che comprende le informazioni inserite nell`arco di uno stesso giorno. Devono essere protocollati obbligatoriamente i documenti ricevuti e spediti dall`amministrazione e tutti i documenti informatici. Sono esclusi dalla registrazione a protocollo alcuni determinati documenti, quali, gazzette ufficiali, bollettini ufficiali e notiziari della pubblica amministrazione, note di ricezione delle circolari e altre disposizioni, materiali statistici, atti preparatori interni, giornali, riviste, libri, materiali pubblicitari, inviti a manifestazioni e tutti i documenti già soggetti a registrazione particolare dell`amministrazione, quali la registrazione di atti decisionali, deliberazioni, ordinanze, decreti, determinazioni (art. 53 t.u. della documentazione amministrativa – d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445) e nonché gli altri atti e documenti che ogni amministrazione decide di escludere, nella propria autonomia regolamentare.
In un`epoca in cui le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, meglio conosciute con l’acro nomo Itc, svolgono un ruolo cruciale in materia di crescita dell’innovazione, della creatività e della competitività, occorre altresì valutare l’opportunità di acquisire o realizzare quelle funzionalità aggiuntive sulla base del rapporto tra costi e benefici nell’ambito dei propri obiettivi di miglioramento dei servizi e di efficienza operativa.
Il protocollo classico (sistema di registrazione e certificazione della corrispondenza) va visto pertanto in stretta connessione con tutte quelle soluzioni tese al superamento del tradizionale scambio di informazioni cartacee e più in generale finalizzate alla trasparenza dell’azione amministrativa e all’automazione dei processi. Naturalmente il livello di automazione da attuare nelle singole amministrazioni non può che essere determinato dalle stesse amministrazioni attraverso un’analisi delle proprie esigenze rapportate alle opportunità di sviluppo offerte dalle più recenti tecnologie. Per protocollo si intende l`insieme delle procedure e degli elementi attraverso le quali i documenti vengono trattati sotto il profilo giuridico-gestionale e mediante la gestione del protocollo informatico in uso presso l’ente e secondo la CHECK LIST, le “Linee guida per l’adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi” approvate con decreto del Ministro per l’innovazione e le tecnologie in data 14 ottobre 2003 (allegato 2).
La corretta gestione dei flussi documentali richiede un sistema organizzativo che deve comunque prevedere la realizzazione di ben tre fasi distinte operative.
Con una prima fase si gestisce la formazione dei documenti, a cui si lega necessariamente il riconoscimento della validità giuridica dei nuovi supporti informatici e telematici.
La seconda fase riguarda la gestione dei processi di selezione dei documenti, che si manifesta attraverso, da un lato la conservazione dei documenti più importanti e dall’altro lo scarto per quei documenti ritenuti di valore transitorio e strumentale.
Con l’ultima fase si viene a regolare la conservazione permanente dei documenti selezionati, adottando efficace strumenti di ricerca di un singolo documento. Dovrà essere adottato, nell’ambito del proprio ordinamento di ogni amministrazione, un archivio, secondo criteri uniformi di classificazione ed archiviazione, che individua anche gli uffici a cui assegnare il servizio della gestione unitaria dei documenti (art. 50, t.u. della documentazione amministrativa – d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445).
Il testo unico delle documentazione amministrativa per una corretta gestione dei flussi documentali e degli archivi prevede, infatti che le amministrazioni, determinano autonomamente ed in modo coordinato le modalità di attribuzione dei documenti ai fascicoli che li contengono ed ai relativi procedimenti, definendo adeguati piani di classificazione d’archivio, per tutti i documenti, compresi quelli non soggetti a registrazione di protocollo (art. 64, comma 4, t.u. della documentazione amministrativa – d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445). L’organizzazione dell’archivio dovrà essere assicurata in modo tale che i documenti devono essere conservati per garantire, non solo la memoria del produttore del documento, ma di conservare, nel tempo il valore probatorio e conoscitivo del patrimonio documentale. Viene così a superarsi la lontanissima circolare del Ministero dell’interno n. 17100/2 del 1° marzo 1897, con la quale si impose ai comuni italiani alcune norme di gestione degli archivi e tra l’altro l’uso di un titolario di classificazione articolato in 15 categorie.
L’archivio che comprende un insieme di documenti, ne costituisce un insieme unitario anche se convenzionalmente viene suddiviso in tre fasi distinte:

  1. archivio corrente o in formazione, che comprende i documenti necessari allo svolgimento delle attività correnti;
  2. archivio di deposito, che comprende l’insieme di documenti relativi ad affari conclusi, ma ancora recenti;
  3. archivio storico, in una sezione separata, che comprende documenti selezionati per una conservazione permanente.

Le operazioni di selezione assumono una valenza fondamentale, dal momento che decidono se un documento deve essere conservato oppure dovrà essere scartato. Lo scarto è un’operazione che si decide in ogni ente in quanto si correla in senso diverso al complesso documentale. In un ente un documento si conserva, in un altro lo stesso documento potrà essere scartato. Ad ogni modo lo scarto è un atto amministrativo che deve essere motivato. Non costituisce motivazione valida la mancanza di spazio.
In una parola, è utile ricordare che l’archivio non deve essere inteso come un semplice magazzino, dove si riposano documenti non utilizzabili, ma costituisce un vero e proprio servizio e come tale và riconosciuto.
Per garantire, comunque, un servizio efficiente ed efficace occorre regolamentare tutte le consultazioni interne, abolendo privilegi ed accessi incontrollati, in modo da scongiurare che dal diritto di visione, si passi al diritto di appropriazione.
Per la predisposizione di una proposta di manuale di gestione del protocollo informatico, dei documenti e dell’archivio, da adattare prevalentemente ad una pubblica amministrazione locale, sono state osservate le linee guida adottate con decreto del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 14 ottobre 2003 nonché la guida predisposta dal Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (Cnipa) – versione del 11.10.2005, recepite nel documento allegato (2).

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(1) Manuale di gestione adottato dal Comune di Asciano.
(2) Linee guida per la stesura del manuale di gestione del protocollo informatico, dei documenti e dell’archivio.

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