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18/11/2017 15:07
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La bonifica dei siti di interesse nazionale: importanti novita` e profili di criticita` nella decretazione d`urgenza (d.l. 208/08)

P. Costantino (Approfondimento 3/2/2009) - Documento senza titolo

Come noto, le attività e gli interventi di bonifica di siti contaminati, secondo la disciplina generale riportata dal Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 (cd. Testo Unico dell’ambiente), possono suddividersi in tre modelli, aventi, come elemento di discrimine, la natura e la tipologia del sito da decontaminare.
Infatti, la procedura tecnico/amministrativa delineata, in via generale, dal TU agli artt. 239 - 253, la quale si riferisce ai siti contaminati, senza alcuna particolare specificazione, è parzialmente derogata e tipizzata in due articoli del medesimo Titolo V, vale a dire l’art. 252 e l’art. 252 bis, dedicati, rispettivamente, alla bonifica dei siti di interesse nazionale (SIN) e dei siti di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale.

L’ultima tipologia di interventi di bonifica è senz’altro la più caratterizzata, oltre che la più recente: la disposizione dell’art. 252 bis, infatti, è stata introdotta dal D.Lgs. 4/2008, vale a dire il secondo decreto correttivo al D. Lgs. 152/2006, e reca una speciale disciplina (i siti sono individuati con DM Ambiente; sono previsti accordi di programma per modalità di intervento, tempistiche ed aspetti economico/finanziari; si svolgono due conferenze di servizi, una per l’intervento di bonifica, l’altra per quello di reindustrializzazione, etc.).
Quanto alla bonifica dei SIN, come prevista dall’art. 252, anch’essa presenta le sue particolarità rispetto a quella delineata negli articoli precedenti, in primo luogo individuando ex lege nel Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare l’autorità procedente, a differenza delle altre ipotesi di bonifica perla cui promozione valgono le attribuzioni istituzionali.   

Secondo il comma 1, per l’individuazione dei SIN, ai fini della bonifica, si procede distinguendo in ordine a quantità e caratteristiche di pericolosità degli inquinanti presenti sull’area da delimitare, oltre al rilievo dell’impatto sull’ambiente circostante in termini di rischio sanitario ed ecologico, nonché al tipo di pregiudizio che possa derivare per i beni culturali ed ambientali.

All’individuazione procede, come anticipato, il Ministero, a mezzo decreto adottato d’intesa con le Regioni interessate, seguendo i principi e criteri direttivi elencati dalle lettere da a) fino a f) del comma 2, che esprimono, in parte, i principi già espressi al comma 1. Ed è così che “gli interventi di bonifica devono riguardare aree e territori, compresi i corpi idrici, di particolare pregio ambientale” (lett. a); “la bonifica deve riguardare aree e territori tutelati ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42” (lett. b); “il rischio sanitario ed ambientale che deriva dal rilevato superamento delle concentrazioni soglia di rischio deve risultare particolarmente elevato in ragione della densità della popolazione o dell`estensione dell`area interessata” (lett. c); “l’impatto socio economico causato dall`inquinamento dell`area deve essere rilevante” (lett. d); “la contaminazione deve costituire un rischio per i beni di interesse storico e culturale di rilevanza nazionale” (lett. e); “gli interventi da attuare devono riguardare siti compresi nel territorio di più regioni” (lett. f).
Il successivo comma 3 assicura l’intervento degli enti locali e territoriali coinvolti ai fini della perimetrazione del sito, garantendo la partecipazione tanto dei soggetti ritenuti responsabili della contaminazione quanto dei proprietari delle aree da bonificare, se diversi dai responsabili.

Per il resto, la procedura è simile a quella prevista in termini generali dall’art. 242 (“Procedure operative ed amministrative”), per quanto riguarda gli interventi pubblici di decontaminazione occorrenti sul sito in sostituzione (e in danno) dei responsabili individuati ma inadempienti ovvero non individuabili nonché in sostituzione di ogni altro soggetto (proprietario del sito contaminato od anche altri interessati) che per interessato all’esecuzione dei predetti interventi non vi provveda. Per quanto concerne la validità e l’efficacia del provvedimento di autorizzazione del progetto e dei relativi interventi, tale provvedimento sostituisce ogni altro atto di assenso, costituisce variante urbanistica e dichiarazione di pubblica utilità e può comprendere la VIA, se questa fosse necessaria per il tipo di intervento da compiersi.
Merita comunque attenzione il disposto del comma 8 dell’art. 252, che introduce una forma di “autorizzazione provvisoria” per gli interventi di bonifica, già in grado di produrre gli effetti di cui all’art. 242 comma 7 (in pratica, quelli dell’autorizzazione ordinaria). Detto provvedimento provvisorio, “ove ricorrano motivi d’urgenza”, può essere rilasciato dal Ministero in attesa del perfezionamento del provvedimento di autorizzazione e una volta completata l’istruttoria tecnica (quella ordinariamente prevista negli altri commi, espletata con l’ausilio dell’ISPRA – ex APAT -, delle ARPA, dell’ISS e di altri soggetti qualificati pubblici e privati), nonché “fatta salva l’acquisizione della pronuncia positiva del giudizio di compatibilità ambientale”.

In questo quadro procedurale, si inserisceuna recente novità normativa, suscettibile di ripercussioni molto importanti in tema di bonifiche dei SIN. Il riferimento è al DL 30 dicembre 2008 n. 208 (in GU n. 304 del 31 dicembre 2008), recante “Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente”. Tale provvedimento, dal contenuto abbastanza variegato, interviene su diversi aspetti della tutela dell’ambiente, nei suoi vari settori: ad esempio, con l’art. 1 si provvede a ripristinare in modo definitivo (in attesa degli esiti della legge di conversione) il ruolo e le attività delle Autorità di bacino di cui alla L. 183/89. Attraverso la riscrittura del comma 2 bis dell’art. 170 D.Lgs. 152/2006 – che era stato aggiunto dal primo correttivo al TU ambiente, il D.Lgs. 284/2006 – si dispone ora che “nelle more della costituzione dei distretti idrografici di cui al Titolo II della Parte Terza” del TU, le predette autorità (abolite dall’originaria versione della Parte Terza del TU per essere sostituite con quelle distrettuali e poi ristabilite dal primo correttivo) sono prorogate fino alla data di entrata in vigore del DPCM deputato alla creazione dei nuovi organismi.
Sono, inoltre, introdotte norme sul funzionamento dell’ISPRA (art. 3); disposizioni di tipo finanziario per la continuità operativa della commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale (art. 4); proroghe di termini in materia di tariffa per lo smaltimento dei rifiuti urbani (art. 5) e per il conferimento di rifiuti in discarica (art. 6); modifiche alla normativa generale sui RAEE (art. 7) ed, infine, disposizioni in materia di protezione civile (art. 8).

Ma l’intervento più significativo è senz’altro quello riportato nell’art. 2, rubricato “Danno ambientale”. Detta norma contiene una particolare disciplina per la spettanza e per la quantificazione degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino e di eventuali altre voci di danno ambientale e di ogni genere di risarcimento in favore dello Stato o degli enti pubblici territoriali.
A questa determinazione si giunge attraverso la stipula “di una o più transazioni globali, con una o più imprese, pubbliche o private”, che intervengono a seguito della predisposizione e stipula di veri e propri contratti tra il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ed i soggetti interessati (art. 2, comma 2). 
Detta procedura, che vede il possibile intervento di questi ultimi (con la possibilità di far pervenire osservazioni, a cui, però, l’amministrazione non ha obbligo di rispondere) nonché la necessaria assunzione del parere (obbligatorio) dell’Avvocatura  dello Stato, trova alla fine sbocco in una conferenza di servizi decisoria convocata dal Ministero “fra i soggetti pubblici aventi titolo”, le cui determinazioni “sostituiscono a tutti gli effetti ogni atto decisorio comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate ma risultate assenti, alla predetta conferenza” (art. 2, comma 3).
Una volta approvato, in tal modo, lo schema di contratto transattivo, questo, “sottoscritto per accettazione dalla impresa obbligata” (art. 2, comma 4), viene trasmesso alla Presidenza del Consiglio per l’autorizzazione da parte del Consiglio dei Ministri, che si pronuncia sulla proposta del dicastero ambientale procedente.

Due importanti effetti seguono alla stipula della transazione: il primo è che tale sottoscrizione comporta il reciproco “abbandono del contenzioso pendente e preclude ogni ulteriore azione per rimborso degli oneri di bonifica e di ripristino ed ogni ulteriore azione risarcitoria per il danno ambientale” (art. 2, comma 5) (1); il secondo è, invece, che l’inadempimento anche parziale – ma solo da parte dei privati – degli obblighi assunti con la transazione può far risolvere automaticamente il contratto da parte del Ministero. In questo caso, peraltro, “le somme eventualmente già corrisposte dai suddetti soggetti privati sono trattenute dal Ministero…” (comma 5 cit.). Su detto ultimo punto, il comma 7 informa che i proventi di spettanza dello Stato derivanti dalle transazioni “sono versati all’entrata del bilancio dello Stato” per essere poi riassegnati, con DM Finanze, “allo stato di previsione del Ministero dell’Ambiente … per le finalità previamente individuate” con un DM concertato tra le amministrazioni centrali ambientale e finanziaria.

Diversi sono i punti critici della nuova decretazione d’urgenza. A cominciare dai suoi stessi presupposti, quantomeno da quelli riferibili all’emanazione dell’art. 2 in commento. Nelle premesse del DL 208/08, infatti, si dà menzione della “urgenza di garantire la certezza del diritto in relazione al diffuso contenzioso in materia di danno ambientale, nonché agli obiettivi di bonifica, di risanamento e di risarcimento dell’ulteriore danno ambientale provocato con riferimento ai siti contaminati di interesse nazionale”.
Più che nel rispetto di queste necessità, il legislatore d’urgenza è intervenuto con modalità nette e decisive solamente in ordine alla definizione, certamente complessa, degli aspetti economici delle operazioni di bonifica, consentendo che si possa ricorrere a strumenti della contrattazione privatistica – peraltro, stabiliti in via unilaterale dalla sola parte pubblica del rapporto sinallagmatico – per decidere chi, come e quanto deve pagare.

L’esigenza – se si intendono bene le parole della premessa – di sfoltire l’enorme contenzioso in materia di bonifiche finisce col prevalere sul buon andamento dell’amministrazione competente, che può letteralmente “decidere” da sola (i soggetti interessati sono legittimati ad intervenire nella procedura, ma la PA non è obbligata a rispondere, il che può significare che possa anche non tener in considerazione quanto pervenuto, senza che i privati possano contrastare questa modalità di azione) in ordine ad aspetti che, invece, richiedono un contraddittorio serio e ben condotto, in spregio anche alle risultanze delle posizioni terze dei giudici. In altre parole, la PA si arroga il diritto esclusivo (e solamente condiviso dall’altra parte, il soggetto che alla fine subisce gli oneri economici) di predisporre schemi contrattuali che, in questo modo congeniati, rischiano con ogni probabilità di rivelarsi gravosi per chi li deve attuare, che seppur correttamente individuato come responsabile della contaminazione, al tempo stesso potrebbe non esserne l’unico colpevole, con l’impossibilità di dimostrarlo, anche in sede giudiziaria.

L’intero discorso rischia di farsi ancor più critico se si considera che lo strumento transattivo ex art. 2 si può applicare anche per la determinazione “degli altri eventuali danni di cui lo Stato o altri enti pubblici territoriali possano richiedere il risarcimento” (comma 1) senza precisare o delimitare in alcun modo ad aspetti ambientali la riportata previsione, che sembra quasi suscettibile di applicazione illimitata ed incontrollata.  

  
 Note

1. Peraltro facendo un improprio riferimento al noto art. 18 L. 349/86, abrogato dall’art. 318 del TU.

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