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20/11/2017 14:41
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Decreto milleproroghe e autorizzazione paesaggistica: nulla e` piu` definitivo del provvisorio nel nostro paese

P. Minetti (Approfondimento 21/1/2009) - Documento senza titolo

Il decreto milleproroghe, firmato dal Consiglio dei Ministri in data 18 dicembre `08, contiene una norma `in sordina` che passerebbe sotto silenzio se non fosse che muta le condizioni poste dal Ministero per i Beni Culturali sul tema della autorizzazione paesaggistica.
La norma del decreto cui mi riferisco e l`articolo 46 (al capo III Beni e attivita culturali), titolato `proroga dei termini in materia di autorizzazione paesaggistica`, con il seguente testo:
`All`articolo 159, comma 1, primo secondo e quarto periodo del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, le parole `31 dicembre 2008` sono sostituite con le seguenti: `30 giugno 2009`.
Norma all`apparenza quasi neutra e incolore, se si potesse mai dare un colore alle norme, ma, invece, realmente importante e significativa per le modalita di funzionamento degli Enti Locali.
Occorre, per illustrare la portata della modifica, fare un piccolo passo indietro nella storia della autorizzazione paesaggistica, divenuta una complessa vicenda negli ultimi due anni.
Le prime leggi italiane sulla tutela e l`uso del paesaggio e dei beni culturali9 risalgono al 1939; la L. 1497 era relativa alla tutela dei beni paesaggistici e la L. 1039 era relativa ai beni culturali; la prima rimase in vigore fino al Testo Unico dei beni culturali e ambientali approvato con D. Lgs 490/1999, la seconda fu abrogata dalla legge Galasso n. 431/1985.
Le due materie oggetto di distinte discipline furono ricondotte ad unita nel testo unico del 1999, successivamente divenuto Testo Unico dei beni culturali e ambientali approvato con D. Lgs 42/2004, che abrogo il precedente testo unico.
Il decreto legislativo attualmente in vigore e chiamato anche Codice Urbani e come tale sara chiamato nel resto del lavoro.
In base al dettato del Codice Urbani, a tutela dell`ambiente, materia di competenza statale, anche a seguito della riforma Costituzionale al titolo V, che ha ridisegnato l`assetto dei poteri tra lo Stato e le Regioni, sono rivolte le norme della terza parte del testo unico.
Se la tutela dell`ambiente, dell`eco sistema e dei beni culturali e statale, tuttavia, alle Regioni compete la valorizzazione del paesaggio e dei beni culturali e ambientali.
Gli articoli 3 e 6 del Codice definiscono a chi sia riservata la tutela e la valorizzazione e in cosa consistano.

Il Codice adotta la locuzione paesaggio ambiente in cui si svolge la vita dell`individuo e si sviluppa la persona umana, fondamentale bene da tutelare e proteggere.
A questo scopo ogni sito che abbia una particolare rilevanza dal punto di vista paesaggistico, ricompresso tra quelli elencati negli articoli dal 136 e seguenti o definito come rilevante da decreti dettati ad hoc dallo stesso ministero, nel corso del Novecento, e oggetto di una particolare tutela, per cui, ogni volta che si voglia costruire o apportare modifiche alle costruzioni ivi collocate, e necessario acquisire una speciale autorizzazione detta `paesaggistica` che e una condizione indispensabile per poter conseguire, successivamente, un titolo edilizio.
Non e materia di questo lavoro la procedura di acquisizione della autorizzazione, disciplinata dal DM del settembre 2005, secondo cui occorre una speciale relazione che sia orientata a definire i cambiamenti che saranno operati nel contesto paesaggistico tutelato dai lavori che si vogliono eseguire.
Le dettagliate modalita di redazione della relazione paesaggistica sono contenute nella citata norma di fonte secondaria, che e rigidamente applicata dalle Soprintendenze regionali, cui e affidato il compito di valutare le relazioni da cui dipendono i lavori edilizi.
Se i lavori fossero eseguiti senza la preventiva autorizzazione si compirebbe una azione che ha una doppia valenza sanzionatoria: una amministrativa con la violazione delle norme dettate a presidio delle modalita di ottenimento della autorizzazione, una volta eseguiti i necessari  controlli con esito positivo, di tipo anche pecuniario; e l`altra penale, dato che si tratta di un reato punibile con l`arresto quello di costruire o ristrutturare in zona di tutela senza le necessarie, preventive, autorizzazioni e il titolo edilizio.
Si tratta di un tipico reato di pericolo, sanzionato per il solo fatto di aver commesso un comportamento in violazione di una norma, senza che sia necessario verificare un danno all`ambiente stesso. Non importa se non vi sia stato alcun danno, e il comportamento in sé che viene punito.
Al reato penale si aggiunge la violazione amministrativa che comporta l`applicazione di una sanzione pecuniaria da definire sulla base di una perizia sul bene.
Si puo anche operare in maniera da definire parametri di valutazione delle violazioni che permettano di applicare una sanzione uniforme per comportamenti definiti tipici (come, per esempio, possono essere parametri legati alla zona, alla vetusta del bene, alla tipologia di lavoro edilizio eseguito, e cosi via).
In tale caso i parametri e la modulazione degli stessi devono essere approvati con atto deliberativo del Consiglio Comunale al quale compete la quantificazione, modulazione e applicazione delle sanzioni amministrative locali, definite da una legge dello stato.
Tuttavia capita che alcuni TAR considerino la norma a tutela dell`ambiente come reato di danno e annullino i provvedimenti sanzionatori pecuniari amministrativi, che discendono dalla violazione della disposizione del Codice Urbani, di applicazione della sanzione pecuniaria, in quanto non vi e un accertato danno ma solo un pericolo!

Delineato brevemente l`inquadramento della tutela paesaggistica, rimane da dire che le disposizioni che sono a tutela dei beni paesaggistici e li presidiano, sanzionando i comportamenti difformi da quelli normativamente previsti come legali e corretti, sono gli articoli 167 e 181 del Codice.
Le modalita di ottenimento della autorizzazione paesaggistica secondo la procedura dettata dal medesimo Codice sono gli articoli 159 (in via transitoria) e l`articolo 146 (in via definitiva).
Siamo arrivati al nodo della questione.
L`articolo 159, gia modificato la scorsa estate, con l`articolo 4 quinquies della legge 2 agosto 2008 n. 129, che ha completamente riscritto l`articolo stesso, dando ad esso la scadenza del 31 dicembre 2008, prevede una modalita di rilascio della autorizzazione paesaggistica del seguente tenore:

  1. Qualora si voglia eseguire un intervento edilizio in zona sottoposta al vincolo paesaggistico, si fa una richiesta alla Regione competente (nel caso in cui la stessa abbia delegato, con legge regionale,  il rilascio della autorizzazione la domanda va posta al Comune competente per territorio, cosi come e avvenuto in Emilia Romagna). La domanda va formalizzata nel modo previsto dal DM del 2005 gia ricordato.
  2. il procedimento istruttorio e eseguito dal Comune, con sottoposizione alla Commissione competente, formata da esperti esterni al Comune stesso; il parere della Commissione dovrebbe essere vincolate e la stessa, una volta chiamata commissione Edilizia, ma attualmente piu specializzata, dovendo occuparsi di materie piu complesse ed estese di quella edilizia, deve valutare la Relazione Paesaggistica di cui si parlava prima, disciplinata dal DM del settembre 2005.
  3. Ottenuta la autorizzazione paesaggistica, per cui il tempo necessario a disposizione non puo superare - per legge - 60 giorni,  si puo iniziare l`istruttoria del titolo edilizio (permesso di costruire) oppure controllare il titolo gia depositato se sia una DIA.
  4. L`autorizzazione rilasciata viene spedita alla Soprintendenza regionale per il necessario controllo per valutare la eventuale violazione di legge, mai per un controllo di merito; l`autorita di controllo ha 60 giorni per annullare con un provvedimento motivato.
  5. Se la Soprintendenza annulla il provvedimento autorizzatorio il titolo edilizio non assume alcuna efficacia. Va ricordato, infatti, che la stessa e autonoma e presupposta al rilascio del titolo, o al conseguimento dello stesso, subordinato, dunque, alla autorizzazione.

I lavori eventualmente eseguiti in mancanza del titolo e della autorizzazione sono del tutto abusivi e oggetto sia del reato edilizio penale (ove si integri una delle ipotesi previste all`articolo 44 del DPR 380/2001) e al reato ambientale disciplinato dall`articolo 181 del Codice Urbani , gia ricordato.
La procedura disposta dall`articolo 159, dunque, parla di 60 giorni per il rilascio e 60 giorni per il controllo da parte della Autorita competente e preposta allo stesso.
Tale procedura, transitoria, doveva, nella mente del legislatore, essere abrogata gia nel maggio del 2008 all`entrata in vigore dei nuovi piani paesaggistici regionali.
Tuttavia le Regioni, in grande ritardo, non sono state in grado di adempiere alle scadenze ministeriali per cui l`articolo 159 e stato prorogato al 31 dicembre di quest`anno.
Ma, evidentemente, anche il 31 dicembre `08 si e rivelata una data troppo anticipata e il legislatore ha prorogato la transitorieta della norma attuale per altri sei mesi.
Vi e di piu, pero.
Il Ministero per i Beni Culturali e Ambientali aveva fatto sapere che le Regioni avrebbero dovuto riprendersi la delega data ai Comuni qualora questi non avessero operato in maniera tale da lasciare separate la competenza alla istruttoria edilizia da quella alla tutela del paesaggio.
Ottima finalita, il problema e che nessuno ha considerato, dal punto di vista operativo ed organizzativo, cosa comportasse una diversa responsabilita di procedimento (edilizio e paesaggistico) in termini organizzativi e di strutturazione di un ufficio o settore competente.
In altre parole: un Comune di medio - grandi dimensioni e in grado, forse, di riorganizzare la propria struttura in modo da trovare un responsabile di procedimento, per il rilascio della autorizzazione paesaggistica, estraneo alla materia edilizia; probabilmente molti comuni funzionano gia cosi.
Ma un comune di piccole dimensioni non ha alcuna possibilita di operare in tale modo per cui la Regione avrebbe avuto due strade tra cui scegliere: ritirare la delega, organizzando un ufficio per il rilascio di autorizzazioni mai rilasciata prima (in questo caso chi sarebbe stato competente, per professionalita ed esperienza?) oppure stimolare una convenzione tra comuni limitrofi per cui un responsabile competente e conoscitore del territorio avrebbe agito su piu comuni limitrofi.
Inoltre la riorganizzazione in ambito locale, voluta dallo Stato, in capo al soggetto delegato alla gestione del vincolo paesaggistico e alla valorizzazione dei beni culturali, cioe la Regione, e, in caso di delega, in capo ai soggetti delegati, i Comuni, non avrebbe assicurato la garanzia della competenza necessaria, in capo al responsabile di procedimento diverso da quello esistente, data come scontata dal ministero, con la imposta riorganizzazione.
La responsabilita di procedimento di rilascio della autorizzazione paesaggistica presuppone una professionalita specifica e dedicata, non usuale.
In altre parole non e assolutamente provato che la scissione tra le competenze edilizie e paesaggistiche fossero la panacea di tutti i mali, se le seconde siano date a coloro che non hanno alcuna esperienza in materia e non hanno le possibilita di valutare in concreto i possibili risvolti delle azioni edilizie compiute sul territorio.
Ma lungi da ogni, polemica rimane il dato della volonta ministeriale di scindere le competenze e l`obbligo di provvedere in tale senso.
O, per meglio dire, rimaneva, visto che l`articolo 46 del decreto milleproroghe rimanda anche la nuova riorganizzazione alla scadenza del 30 giugno 2009.
Pertanto anche l`articolo 146 del Codice Urbani rimane (a parte i primi commi) lettera `quiescente`, mi pare duro dire che rimane lettera morta, almeno fino a quando non saranno completati i piani paesaggistici regionali.
Fino ad allora alla Soprintendenza rimane un potere di controllo, solo per violazione presunta di legge, sugli atti, rilasciati dagli enti locali, di autorizzazione paesaggistica.
Non vi sara il controllo di merito ipotizzato e voluto dall`articolo 146, articolo assai difficile da sostenere, costituzionalmente parlando, e molto complesso da attuare.
Cosi, in questo periodo, di sei mesi, si auspica che il legislatore potra ripensare meglio anche al contenuto dell`articolo 146, in base al quale, ove la Soprintendenza, nel termine previsto per l`espressione del parere vincolante ed obbligatorio, per  il rilascio della autorizzazione paesaggistica, non si esprima, rimanga in capo all`ente che deve rispondere al cittadino l`obbligo di risposta.
Con quali competenze? In base a quale titolo e istruttoria?
Il Codice non lo dice.
Ma non fa solo questo, paventa anche che sia obbligo dell`ente preposto al rilascio della autorizzazione superare il parere obbligatorio e vincolante, della autorita competente, in materia di tutela ambientale (appannaggio esclusivo dello Stato, non va dimenticato) e rispondere senza alcun fondamento alla richiesta.
Ma allora, viene spontaneo chiedersi, per quale motivo occorre una riorganizzazione locale affinché vi sia una competenza solo a decidere in materia paesaggistica, tanto rigorosa, e incisiva, se poi l`ente locale potrebbe addirittura dover decidere da solo, se l`ente preposto al rilascio del parere non lo dia?
Inoltre, se la legge sul procedimento amministrativo esclude tassativamente alcune materie dalla possibilita di superare l`ostacolo del mancato rilascio di un parere, e tra queste vi e la tutela ambientale e quella paesaggistica, come e possibile che l`articolo 146 cosi disinvoltamente la superi?
Sarebbe opportuno che questi sei mesi contribuissero anche ad un ripensamento complessivo del contenuto dell`articolo 146 del Codice Urbani.
Per ora andiamo ancora avanti come se nessun annuncio di radicale modifica del rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche fosse mai stato dato, grazie al decreto milleproroghe.

 

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